News / Renato Assis Advogados Associados

1. Contextualização

A publicação da Lei Complementar 213/2025 representou um dos mais relevantes avanços normativos recentes no campo da Proteção Patrimonial Mutualista no Brasil. O texto normativo consolidou um setor que, historicamente, operava à margem de uma supervisão estatal efetiva, reunindo associações, cooperativas e entidades afins que, embora cumprissem importante função social — especialmente atendendo a públicos desassistidos por seguradoras empresariais —, permaneciam fora do alcance direto da SUSEP (Superintendência de Seguros Privados).

O ponto de partida para essa mudança regulatória foi justamente o reconhecimento da relevância socioeconômica destas entidades, que atuam mediante princípios mutualistas — como o rateio proporcional de despesas, a solidariedade interna e a ausência de lucro como fim último —, mas que, por outro lado, vinham sendo objeto de investigações, ações judiciais e controvérsias administrativas, principalmente no que se refere à chamada concorrência desleal com o setor segurador tradicional. Doutrinadores como Sérgio Cavalieri Filho lembram que a proteção mutualista, na sua essência, não se confunde com contrato de seguro, pois:

“não envolve atividade empresarial lucrativa, mas sim um vínculo associativo com repartição de riscos entre os próprios membros”[1]

O legislador complementar, atento a essa realidade, procurou equilibrar o associativismo — protegido pela Constituição no art. 5º, XVII a XXI — e o princípio da livre iniciativa (CF, art. 170), com a necessidade de garantir transparência, estabilidade financeira e proteção do consumidor. Por isso, o art. 9º da nova lei introduziu uma regra de transição, a chamada “cláusula de preexistência”, estabelecendo que somente as entidades “que, na data de publicação desta Lei Complementar, estiverem realizando atividades direcionadas à proteção contra riscos patrimoniais” poderão se regularizar junto à SUSEP, no prazo de 180 dias, mediante adequação de estatutos e cadastramento. Trata-se de mecanismo típico de regimes de transição normativa, inspirado em soluções semelhantes já aplicadas em setores como planos de saúde de autogestão e cooperativas de crédito, em que a legitimidade para continuar a operar é condicionada à comprovação de atividade preexistente (cf. STJ, AgInt no AREsp 1429237/PR).

No entanto, surge aqui uma das maiores polêmicas interpretativas da LC 213/2025: a redação do art. 9º não trata expressamente da possibilidade de surgimento de novas associações ou cooperativas de proteção patrimonial após a sua publicação. Essa lacuna tem sido alvo de debates técnicos no setor, pois permite duas teses opostas:

• Uma linha sustenta que o silêncio normativo revela a intenção do legislador de criar uma reserva de mercado, permitindo apenas a regularização de quem já atuava e fechando o regime para novos entrantes — o que poderia configurar uma forma indireta de monopólio econômico, ainda que em regime mutualista.
• Outra corrente entende que o art. 9º tem caráter exclusivamente transitório, aplicando-se apenas às entidades que precisavam se adequar, mas sem impedir que novos grupos sejam constituídos no futuro, desde que observem os princípios do regime mutualista, a vinculação obrigatória a Administradoras registradas (art. 88-D e seguintes) e os requisitos de supervisão estabelecidos pela SUSEP.

Diante dessa tensão interpretativa, o presente artigo se propõe a examinar o tema de forma abrangente e fundamentada, apresentando as duas teses de forma crítica e equilibrada, sem negligenciar a relevância da Constituição Federal, que assegura a livre concorrência e a livre iniciativa (CF, art. 170, IV), mas também garante o poder regulatório do Estado para proteger consumidores e o mercado.

Para reforçar a análise, este estudo ainda traça um paralelo com o regime jurídico português, especialmente o Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei nº 59/2018), reconhecido como modelo de boa prática internacional no âmbito do mutualismo, e examina precedentes nacionais e internacionais, em setores como sandbox regulatórios e regimes de transição, que ilustram caminhos possíveis de interpretação para o mercado brasileiro.

Portanto, mais do que discutir a literalidade do art. 9º, pretende-se oferecer ao leitor uma visão densa, técnica e comparativa, para contribuir com o debate regulatório, empresarial e judicial que certamente emergirá sobre a possibilidade de novas operações mutualistas sob a LC 213/2025.

2. Texto Legal e Dispositivo Central

O cerne da discussão jurídica reside na leitura atenta do artigo 9º da Lei Complementar nº 213/2025, que trouxe, de forma clara, um regime de transição para as entidades de proteção patrimonial mutualista que já atuavam no país sem autorização da SUSEP até a data da publicação da lei. A literalidade do dispositivo é reveladora:

“Art. 9º. As associações e as demais entidades que, na data de publicação desta Lei Complementar, estiverem realizando atividades direcionadas à proteção contra riscos patrimoniais, pessoais ou de qualquer outra natureza, sem a devida autorização da SUSEP, deverão, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias:

I — adequar seus estatutos ou contratos sociais, observadas as disposições legais;

II — efetuar cadastramento específico perante a SUSEP.”

A análise preliminar da redação permite perceber que o legislador adotou uma técnica de norma de eficácia contida, pois, embora garanta às entidades preexistentes um direito subjetivo de regularização, condiciona-o ao cumprimento de requisitos objetivos dentro de um prazo fatal. Essa sistemática é típica do Direito Administrativo Regulatório, especialmente em setores que emergem de um estado de informalidade parcial para um ambiente de fiscalização formal, como já ocorreu com Planos de Saúde Autogestionários (Lei nº 9.656/1998) e Cooperativas de Crédito (Lei Complementar nº 130/2009).

Além do art. 9º, destaca-se que a LC 213/2025 estruturou o Regime de Funcionamento no Título IV, em especial com os artigos 88-D a 88-F, que versam sobre a criação obrigatória de Grupos de Proteção Mutualista, a função da Administradora e as diretrizes de governança. O art. 88-D, por exemplo, atribui à Administradora a responsabilidade de gerir os recursos financeiros, supervisionar as obrigações e interagir com a SUSEP, impondo a estas entidades o dever de cumprir normas de compliance, contabilidade segregada e prestação de contas periódica. Essa arquitetura normativa reforça que, no regime definitivo, a SUSEP atuará como autoridade de supervisão prudencial, alinhada ao modelo de supervisão por regras e princípios (rules & principles based regulation).

O art. 88-E, por sua vez, menciona expressamente que “as associações poderão constituir Grupos de Proteção Mutualista”, sem restringir o verbo ao tempo passado, o que corrobora a tese de que o regime é passível de expansão, desde que observados os contornos da nova regulamentação. Aqui, a interpretação sistemática ganha força: segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“a interpretação de normas administrativas deve sempre buscar harmonizar princípios constitucionais, evitando restrições de direitos sem base clara na lei”[2]

Por outro lado, defensores da leitura restritiva sustentam que o legislador, ao não prever dispositivo expresso autorizando a entrada de novas entidades, teria optado por “congelar” o mercado, criando uma barreira de entrada indireta para proteger o equilíbrio atuarial. Essa interpretação, contudo, é tensionada pelo Princípio da Livre Iniciativa (CF, art. 170, caput) e pela Livre Concorrência (CF, art. 170, IV), que exigem base legal robusta para qualquer restrição de natureza econômica — e, neste ponto, o STF tem precedentes firmes, como o RE 603.624/RS, Tema 339 de repercussão geral, em que se declarou inconstitucional toda restrição regulatória que, sem justificativa razoável, configure reserva de mercado incompatível com o interesse público.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu art. 24, impõe à Administração Pública o dever de motivar, de forma técnica, suas decisões regulatórias, considerando “consequências práticas da decisão”. Assim, caso a SUSEP venha a adotar postura restritiva sem fundamentação robusta, essa restrição poderá ser contestada administrativa ou judicialmente, sob o argumento de ausência de Análise de Impacto Regulatório (AIR), instrumento cada vez mais exigido em processos normativos de órgãos como a CVM e o BCB.

Portanto, a análise do texto legal, longe de se resumir ao art. 9º isoladamente, exige leitura sistemática com os demais dispositivos da LC 213/2025, com os princípios constitucionais da ordem econômica e com os precedentes do STF e do STJ que reiteram a proibição de restrições regulatórias desproporcionais ou que atentem contra a isonomia competitiva.

Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:

“a interpretação das normas de Direito Público não pode dar ensejo à criação de privilégios ou restrições sem fundamento explícito, sob pena de violação do princípio da legalidade e da supremacia do interesse público.”[3]

3. Ponto Polêmico: O Alcance da “Cláusula de Preexistência”

O debate em torno “cláusula de preexistência”, introduzida pelo art. 9º da Lei Complementar nº 213/2025, representa, sem dúvida, uma das principais tensões interpretativas do novo regime da Proteção Patrimonial Mutualista. A redação do dispositivo, ao estabelecer que “as associações e as demais entidades que, na data de publicação desta Lei Complementar, estiverem realizando atividades direcionadas à proteção (…) deverão” realizar ajustes e cadastramento, fixou de forma inequívoca um marco temporal que diferencia o passado do futuro do setor.

De um lado, essa cláusula pode ser compreendida como um mecanismo de regularização transitória, em consonância com o princípio da segurança jurídica (LINDB, art. 23), pois evita o colapso imediato de entidades preexistentes, muitas das quais desempenham papel social relevante, sobretudo em regiões de baixa penetração do mercado segurador tradicional. De outro, a ausência de dispositivo específico autorizando o ingresso de novas associações ou cooperativas no mercado mutualista, após a vigência da lei, abre espaço para teses restritivas que sustentam a existência de uma barreira de entrada indireta — um verdadeiro “fechamento de mercado”, gerando risco de reserva de mercado velada.

Essa dualidade interpretativa não é nova no Direito Regulatório brasileiro. Um exemplo paradigmático pode ser visto no regime de planos de saúde autogestionários, regulamentados pela Lei nº 9.656/1998, que prevê regras rígidas de funcionamento para operadoras já existentes, mas permite a constituição de novas desde que cumpram requisitos específicos de liquidez, auditoria e governança — ou seja, não criou monopólio de fato para as preexistentes. Na jurisprudência, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.559.790/PR, destacou que restrições de acesso ao mercado de saúde suplementar, quando previstas, devem ser interpretadas de forma estrita, “sob pena de se promover a exclusão arbitrária de novos agentes econômicos e comprometer a livre concorrência.”

No campo doutrinário, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ensina que cláusulas de transição em normas regulatórias não podem ser confundidas com restrições definitivas ao ingresso de novos operadores. Segundo o autor:

“o dispositivo de transição é típico de regimes de saneamento normativo, não servindo como autorização tácita para criação de monopólios de fato.”[4]

Além disso, a própria Constituição Federal, em seu art. 170, estabelece a livre iniciativa e a livre concorrência como fundamentos da ordem econômica. O STF, em casos como o RE 603.624/RS, assentou que eventuais restrições normativas à concorrência ou à liberdade de empreender exigem previsão legal expressa e fundamentação adequada, sob pena de nulidade. Nesse sentido, interpretar o art. 9º como restrição irreversível à formação de novas entidades mutualistas esbarra diretamente no Princípio da Proporcionalidade, pois a restrição mais grave — o veto ao exercício de atividade econômica lícita — deve ser a última ratio, jamais presumida.

Outro ponto de tensão diz respeito ao modelo de funcionamento do regime mutualista, redesenhado pela LC 213/2025. Se de um lado o art. 9º disciplina as preexistentes, de outro, os arts. 88-D a 88-F consolidam o Regime Definitivo, criando figuras como o Grupo de Proteção Mutualista e a Administradora, que passa a deter papel essencial de gestão, fiscalização e relacionamento com a SUSEP. Essa estrutura sugere que o legislador vislumbrou um sistema vivo, apto a se expandir mediante a constituição de novos grupos, inclusive formados por novos CNPJs, desde que vinculados a uma Administradora registrada e supervisionada.

A título de reforço, na experiência internacional, a regulamentação do mutualismo em Portugal — por meio do Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei nº 59/2018) — enfrentou problema semelhante. Lá, optou-se por um regime que reconhece as mutualistas preexistentes, mas não bloqueia o surgimento de novas entidades, desde que sujeitas à supervisão da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF), conforme relatado no Relatório Anual da ASF – 2022. Essa solução buscou equilibrar o valor histórico das entidades já atuantes e a necessidade de manter a concorrência aberta e saudável.

Cabe ressaltar que, para setores organizados sob lógica de livre adesão e autonomia associativa, vedar a constituição de novas entidades sem fundamento jurídico expresso seria, além de questionável do ponto de vista constitucional, um retrocesso associativo. A doutrina do professor Celso Antônio Bandeira de Mello lembra que:

“a interpretação de normas restritivas de direitos deve ser estrita, pois o Estado, enquanto regulador, não pode suprimir direitos sem base legal explícita”[5]

Portanto, o ponto polêmico em debate pode ser sintetizado como uma escolha interpretativa que terá reflexos imediatos:

• Se prevalecer a tese restritiva, haverá forte concentração de mercado entre as entidades hoje existentes, criando uma vantagem competitiva artificial e limitando a entrada de novos players, o que poderá gerar judicialização, ações de inconstitucionalidade e Mandados de Segurança preventivos ou repressivos;
• Se prevalecer a leitura sistemática, que considera o art. 9º uma cláusula puramente transitória, o setor poderá absorver novos grupos mutualistas organizados por novas associações ligadas às Administradoras, alinhando-se à tendência internacional e reforçando a confiança de consumidores na regularidade da proteção prestada.

4. Tese restritiva: Reserva de Mercado para Preexistentes

A defesa da interpretação restritiva do art. 9º da LC nº 213/2025 parte da premissa de que o legislador, ao criar a cláusula de preexistência, escolheu conscientemente restringir o direito subjetivo de regularização apenas àquelas entidades que já estavam em atividade na data da publicação da lei. Para essa corrente, a lei não se limitou a criar uma regra de transição, mas estabeleceu um filtro normativo que, na prática, funciona como barreira de entrada para novos players, consolidando um regime fechado.

Essa leitura encontra eco em modelos regulatórios históricos, nos quais a lei restringiu a operação de certos mercados a um rol de atores preexistentes, seja para preservar a estabilidade econômica, seja para evitar o uso indevido do regime excepcional. Um exemplo clássico é o regime de concessões de rádio e TV, em que a outorga de novas concessões é limitada por critérios técnicos e por atos discricionários do Poder Executivo (CF, art. 223). Outro paralelo próximo pode ser traçado com os sindicatos de base única, cujo regime de unicidade sindical (CF, art. 8º, II) proíbe a criação de mais de uma entidade sindical representativa da mesma categoria na mesma base territorial, criando uma reserva de representatividade para os já existentes.

Segundo essa linha, o silêncio normativo do art. 9º quanto ao cadastramento de novas entidades não seria omissão involuntária, mas uma decisão política do legislador complementar, que vislumbrou a necessidade de “limitar o mercado” para evitar a expansão indiscriminada de associações de fachada, muitas vezes acusadas de atuarem como seguradoras disfarçadas. Essa tese é reforçada por trechos das justificativas do projeto de lei, que destacaram a intenção de disciplinar “apenas quem já estivesse em operação, afastando aventureiros que buscam burlar a regulação do mercado segurador”.

Do ponto de vista da hermenêutica, os defensores da tese restritiva evocam o Princípio da Especialidade, pelo qual normas especiais prevalecem sobre normas gerais (cf. STJ, AgRg no AREsp 236.131/CE). Assim, ainda que a Constituição assegure a livre iniciativa (CF, art. 170), tal garantia não afastaria a possibilidade de restrição em setores regulados, desde que amparada em lei complementar, que tem status hierárquico reforçado no ordenamento jurídico (CF, art. 59, II).

Sob o prisma da regulação econômica, doutrinadores como Eros Roberto Grau reconhecem que há setores onde o regime jurídico admite “mercado fechado ou contingenciado”, justificando restrições ao ingresso de novos agentes. Em sua obra, Grau pontua que:

“o Estado pode limitar o número de participantes em determinados setores estratégicos, sempre que demonstrar a existência de interesse público relevante, como a proteção do equilíbrio econômico ou social”.[6]

Na mesma linha, a SUSEP poderia, em tese, sustentar que a limitação serve para proteger o Princípio da Mutualidade Real, evitando a proliferação de grupos pequenos ou frágeis financeiramente, o que poderia expor os aderentes a riscos de colapso atuarial. Essa preocupação não é infundada: há precedentes em que o STJ reconheceu a legitimidade de restrições para evitar fraudes ou manipulações associativas (STJ, REsp 1.136.480/SP).

Ademais, no campo internacional, há experiências pontuais que flertam com regimes de entrada restrita. Por exemplo, na Espanha, cooperativas de crédito regionais enfrentaram limitações para expansão após a crise financeira de 2008, visando preservar a solidez das cooperativas de base territorial já consolidadas.

Outro argumento invocado por quem sustenta a restrição é a manutenção do equilíbrio atuarial: permitir o ingresso de novas entidades, em tese, poderia diluir a base de membros das já cadastradas, prejudicando a capacidade de rateio de custos e aumentando o risco de sinistralidade desequilibrada.

Do ponto de vista prático, essa tese adverte que o regime de exceção criado pela LC 213/2025 não deve se tornar uma “porta aberta” para novos entrantes que, sob o manto do mutualismo, busquem concorrer diretamente com seguradoras devidamente autorizadas, sem se submeterem ao mesmo grau de exigências de capital mínimo, provisões técnicas e garantias, previstos na Lei nº 4.594/1964 e no Decreto-Lei nº 73/1966.

Sob essa perspectiva, a cláusula de preexistência seria, portanto, um instrumento de proteção do interesse público, mesmo que crie uma vantagem competitiva em favor das entidades já instaladas. A justificativa, ainda que controversa, encontra respaldo no Princípio da Razoabilidade Regulatória, pois o excesso de fragmentação do setor poderia gerar riscos sistêmicos para os consumidores.

5. Tese Não Restritiva: Restrição Apenas Transitória

A interpretação não restritiva do art. 9º da LC nº 213/2025 sustenta que a chamada cláusula de preexistência não cria um regime fechado ou uma reserva de mercado para as associações e cooperativas existentes, mas apenas estabelece um mecanismo de regularização transitória, aplicável exclusivamente àquelas entidades que, até 15 de janeiro de 2025, já exerciam atividades de proteção patrimonial mutualista sem autorização da SUSEP. Assim, sob essa ótica, não há vedação jurídica para o ingresso de novas entidades, desde que estas respeitem o regime legal, se organizem em Grupos Mutualistas e sejam vinculadas a uma Administradora registrada.

Do ponto de vista literal, não se extrai do art. 9º qualquer comando proibitivo expresso. A redação é clara ao tratar somente das “associações e demais entidades que, na data de publicação desta Lei Complementar, estiverem realizando atividades (…)”, mas não dispõe sobre a possibilidade de ingresso de novos CNPJs. Esse silêncio normativo, no Direito Administrativo, não pode ser interpretado como vedação, especialmente quando se trata de limitar o exercício de uma atividade econômica ou associativa lícita — princípio reiteradamente reconhecido em decisões do STF, como no RE 603.624/RS (Tema 339), em que se firmou que restrições regulatórias implícitas, que afetem a liberdade econômica, são inconstitucionais.

A doutrina administrativa brasileira é pacífica ao considerar que “normas restritivas de direitos fundamentais ou de liberdades econômicas devem ter previsão legal expressa e interpretação estrita”[7]. Assim, não há como presumir que o legislador quis vedar a constituição de novas associações mutualistas se não o fez de forma clara e inequívoca.

No campo sistemático, o argumento ganha ainda mais força quando se analisam os arts. 88-D a 88-F da própria LC 213/2025. Esses dispositivos estruturam o Regime Definitivo, criando os Grupos de Proteção Mutualista e as Administradoras, figuras que se tornam o coração operacional do novo modelo. O art. 88-E estabelece que “as associações poderão constituir Grupos de Proteção Mutualista…”, em redação que não limita a temporalidade do verbo, tampouco veda a formação de novos grupos por entidades constituídas posteriormente. Essa ausência de restrição reforça a ideia de que o legislador desenhou um sistema aberto, porém regulado, com forte supervisão da SUSEP.

Nesse sentido, o Código das Associações Mutualistas de Portugal (DL nº 59/2018) serve de referência internacional valiosa. Lá, adotou-se um modelo de transição longa (12 anos) para regularização das mutualistas preexistentes, mas não se impôs vedação para novas mutualistas, desde que atendam a requisitos técnicos e sejam submetidas à supervisão da ASF — Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões. Conforme explica Pedro Gonçalves, em Direito do Mutualismo e da Previdência (Coimbra, 2019), o regime lusitano optou por reforçar a disciplina prudencial sem limitar o dinamismo associativo, equilibrando o histórico das entidades tradicionais com a possibilidade de inovação mutualista.

Além disso, o princípio da livre iniciativa (CF, art. 170, caput) e o princípio da livre concorrência (CF, art. 170, IV) são pilares constitucionais da ordem econômica brasileira. Assim, criar um monopólio mutualista indireto, por simples interpretação restritiva, violaria frontalmente esses postulados, conforme destacou o Min. Luís Roberto Barroso:

“a atividade empresarial, incluída a associativa com repercussão econômica, só pode ser restringida por lei clara e proporcional, sob pena de afronta à ordem econômica constitucional”. [8]

Outro aspecto de destaque é a função social das associações e cooperativas de proteção patrimonial, que se mantêm relevantes em regiões onde o mercado de seguros não alcança adequadamente populações de baixa renda ou localidades afastadas. Restringir a formação de novas entidades poderia significar reduzir o acesso da população à proteção básica contra riscos patrimoniais, indo de encontro ao Princípio da Universalidade de Acesso, implícito na Constituição e reforçado em políticas públicas de inclusão financeira.

Na dimensão pragmática, permitir novas entidades — desde que sujeitas a todas as obrigações de governança, compliance e supervisão pela SUSEP — reforça o objetivo do legislador de combater a informalidade, oferecendo um ambiente mais seguro para os consumidores. Em regimes de sandbox regulatório, como o da SUSEP (Resolução CNSP nº 381/2020), já se consagrou a prática de abrir rodadas sucessivas de adesão, com fases de teste que não bloqueiam permanentemente a entrada de novas insurtechs, justamente para evitar reservas de mercado.

Assim, a tese não restritiva concilia:

• A literalidade do art. 9º, que não proíbe novas formações;
• A interpretação sistemática dos arts. 88-D a 88-F;
• O princípio constitucional da livre iniciativa e da livre concorrência;
• E o modelo internacional de Portugal, que serve como referência para regimes mutualistas abertos, mas altamente supervisionados.

Como destaca Marçal Justen Filho:

“em matérias regulatórias, a ausência de vedação expressa, combinada com a existência de regras claras de habilitação e controle, conduz à solução pela permissão do exercício de atividade, sob pena de inversão do sentido da legalidade administrativa”[9]

Portanto, a leitura mais equilibrada e constitucionalmente harmônica é aquela que reconhece o art. 9º como norma de transição, jamais como cláusula de exclusão definitiva, preservando o dinamismo do regime mutualista e evitando a formação de monopólios disfarçados.

6. Outros Dispositivos que Influenciam o Debate

Para compreender o verdadeiro alcance da cláusula de preexistência estabelecida pelo art. 9º da LC nº 213/2025, é indispensável ir além da análise isolada desse dispositivo. É necessário, conforme orienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“interpretar o ato normativo à luz de todo o sistema jurídico em que se insere, sem jamais ignorar o princípio da unidade da Constituição”[10]

Sob essa perspectiva, a própria Lei Complementar nº 213/2025 apresenta outros artigos que exercem influência direta sobre a controvérsia, funcionando como antídotos à tese restritiva. Destacam-se, nesse sentido, os arts. 88-D, 88-E e 88-F, inseridos no capítulo que trata do Regime de Funcionamento, delineando o modelo definitivo para a atividade mutualista sob fiscalização da SUSEP.

O art. 88-D, por exemplo, dispõe sobre a Administração da Proteção Patrimonial Mutualista, prevendo a obrigatoriedade de que os Grupos de Proteção sejam geridos por Administradoras registradas, submetidas a padrões de compliance, auditoria e governança. Essa estrutura demonstra que o foco regulatório é justamente garantir segurança jurídica e estabilidade financeira, independentemente de quando o grupo mutualista tenha sido constituído. Ou seja, não há qualquer limitação temporal ou vedação à formação de novas Administrações ou grupos, desde que respeitados os requisitos legais. Por que haveria, então, de novas associações?

Já o art. 88-E prevê textualmente que “as associações poderão constituir Grupos de Proteção Mutualista”, sem restringir tal faculdade apenas às que já existiam na data da publicação da lei. A redação está no presente do indicativo — “poderão constituir” — forma verbal que, em hermenêutica jurídica, sugere um direito contínuo, apto a ser exercido também por novas associações ou cooperativas que atendam aos requisitos. O STF, no RE 603.624/RS, reforçou que a interpretação restritiva de direitos deve sempre dar preferência a uma leitura que preserve a eficácia plena de normas constitucionais e infraconstitucionais.

A leitura sistemática é ainda mais relevante quando se observa o art. 88-F, que trata das obrigações e responsabilidades das Administradoras, as quais devem manter escrituração contábil separada, reservas técnicas adequadas e mecanismos de supervisão interna. Novamente, não há qualquer distinção entre grupos formados por entidades preexistentes e grupos criados por novas entidades. A ausência dessa diferenciação reforça o argumento de que o legislador não desejou bloquear o ingresso de novos players, mas sim criar uma moldura normativa única, capaz de disciplinar todos os atores sob o mesmo regime de compliance e supervisão prudencial.

Outro ponto relevante é a Resolução SUSEP nº 49/2025, mencionada em consultas técnicas do setor, que operacionaliza as diretrizes do art. 9º mas não inova no aspecto restritivo. Trata-se de ato infralegal com natureza meramente procedimental, que, conforme o Princípio da Hierarquia Normativa (art. 59 da CF), não pode ampliar ou restringir direitos garantidos em lei complementar. A doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello é clara:

“Nenhum ato normativo inferior pode conter regra que contrarie ou restrinja direitos conferidos por lei em sentido formal” [11]

Além disso, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), no art. 24, reforça que decisões normativas ou administrativas devem sempre considerar as consequências práticas e os impactos regulatórios. Eventuais entendimentos que impeçam novas formações mutualistas, sem base expressa na lei, podem resultar em efetiva reserva de mercado, criando concentração artificial em contrariedade à livre concorrência (CF, art. 170, IV).

Outro dispositivo de influência indireta é o Código Civil (arts. 44, I e 53), que reconhece a autonomia das associações para definir livremente seus fins lícitos, vedando restrições arbitrárias à constituição de novas associações, desde que não contrariem lei expressa. Assim, enquanto a LC nº 213/2025 não trouxer vedação taxativa, a regra geral de liberdade associativa deve prevalecer.

No plano comparado, o Código das Associações Mutualistas de Portugal (DL nº 59/2018) também revela a importância de não fixar barreiras artificiais. Lá, a legislação conferiu um longo prazo de transição (12 anos) para adequação das mutualistas históricas, mas não impôs qualquer restrição à constituição de novas. Pelo contrário, a ASF (Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões) orienta, em seus relatórios anuais, que novas mutualistas são bem-vindas, desde que observem rigorosos padrões técnicos, fortalecendo o sistema mutualista sem criar concentração anticompetitiva.

Em síntese, uma leitura sistêmica, finalística e constitucionalmente orientada mostra que os dispositivos complementares da LC 213/2025 não apenas não vedam o ingresso de novas entidades, mas, ao contrário, estruturam o regime para acomodar expansão organizada, supervisionada e transparente.

7. Precedentes Regulatórios e Direito Comparado

Um ponto de destaque para sustentar a tese da não restrição definitiva do regime mutualista é o exame de precedentes regulatórios nacionais e de experiências internacionais, que demonstram como modelos semelhantes já enfrentaram dilemas regulatórios correlatos e como o legislador e as agências resolveram o conflito entre segurança jurídica, livre iniciativa e proteção do consumidor.

7.1. Precedentes no Brasil

No cenário brasileiro, é possível identificar múltiplos paralelos em que o ordenamento jurídico optou por regimes de regularização transitória, mas sem criar barreiras permanentes para novos entrantes. Um exemplo pedagógico é o sandbox regulatório lançado pela SUSEP em 2020 (Resolução CNSP nº 381/2020). Ali, criou-se uma janela de adesão restrita para insurtechs testarem novos modelos de negócio no mercado de seguros, por tempo determinado, mas com previsão expressa de novas rodadas, justamente para evitar que a fase experimental se transformasse em reserva de mercado para os primeiros admitidos.

Do mesmo modo, a CVM, ao regulamentar os Fundos de Investimento em Participações (FIPs), também adota o modelo de prazo de adaptação para fundos preexistentes, sem proibir a constituição de novos. O STJ, em decisões como o REsp 1.559.790/PR, firmou que restrições de entrada só são legítimas quando previstas em lei clara e proporcionais ao risco sistêmico que se deseja evitar. Assim, precedentes indicam que o simples silêncio legal não basta para criar uma proibição irreversível ao ingresso de novos players.

Outro caso interessante é o da regulamentação dos provedores de ativos virtuais, cuja Lei nº 14.478/2022 impôs cadastro obrigatório junto ao Banco Central. O dispositivo de transição previu a regularização dos prestadores existentes, mas deixou expresso que novos agentes poderiam requerer autorização a qualquer tempo, desde que observadas as normas prudenciais. Essa prática reafirma o padrão regulatório “transição + regime permanente aberto”, amplamente aceito em setores regulados.

Esses exemplos reforçam o entendimento de que a cláusula de preexistência do art. 9º da LC 213/2025, por si só, não cria monopólio. Ao contrário, sua natureza é claramente de sanear um passivo regulatório, como destacou Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

“O regime de transição é mecanismo para mitigar efeitos de mudança de paradigma jurídico, mas não substitui o regime definitivo que se pretende estruturar sob bases concorrenciais.”[12]

7.2. Comparação com Portugal: o Código das Associações Mutualistas

No âmbito internacional, o caso português é uma das experiências mais instrutivas. O Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei nº 59/2018) modernizou o mutualismo lusitano, impondo às associações históricas um prazo generoso de transição (12 anos) para adequar estatutos, estruturas de governança e reservas técnicas. Entretanto, em momento algum o diploma legal restringiu a constituição de novas mutualistas, desde que estas se submetam às exigências de capital mínimo, auditoria externa e supervisão pela ASF — Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões.

A Diretiva Europeia Solvência II (2009/138/CE) também influenciou o regime português ao exigir que sociedades mutualistas sigam normas de solvência e prudência semelhantes às seguradoras tradicionais, mas sem vedar a inovação mutualista. Como destaca Pedro Gonçalves:

“o mutualismo, por essência, não deve ser congelado no tempo, mas crescer sob controles rígidos que reforcem a confiança coletiva no regime.”[13]

Relatórios anuais da ASF corroboram essa abordagem. Por exemplo, o Relatório de Supervisão de 2022 reconheceu que o número de novas mutualistas é modesto, mas reafirmou a possibilidade de entrada de novos players sob supervisão. Essa política evita concentração de mercado, inibe a formação de monopólios de fato e amplia a oferta de proteção em zonas pouco servidas pelo seguro tradicional.

7.3. Paralelos em Outros Regimes: Bancos Cooperativos e Autogestão em Saúde

No Brasil, o Sistema de Cooperativas de Crédito (LC nº 130/2009) é um caso análogo. Quando regulamentado, a lei preservou a continuidade das cooperativas históricas, mas em nenhum momento proibiu a fundação de novas cooperativas. A lógica é a mesma: criar regras prudenciais rígidas, fiscalizar a solvência, mas manter pluralidade de atores, em consonância com a livre associação (CF, art. 5º, XVII) e a economia solidária.

De forma semelhante, a Lei nº 9.656/1998, ao disciplinar os Planos de Saúde Autogestionários, não vedou a criação de novas autogestões. Ao contrário, exigiu que todas, antigas ou novas, cumprissem critérios de reservas técnicas e auditoria externa. O STJ, no REsp 1.559.790/PR, interpretou esse regime como não excludente, destacando que restrições à formação de novas entidades violariam o princípio da livre iniciativa.

7.4. Síntese: Lições dos Precedentes

A análise comparativa demonstra que, em setores sensíveis, o ordenamento costuma:

• Criar cláusulas de transição para regularizar passivos históricos;
• Prever regime definitivo aberto, mas altamente regulado, com filtros de compliance e supervisão;
• Rejeitar restrições implícitas que gerem reserva de mercado velada, por ofensa à livre concorrência.

Como ensina Marçal Justen Filho:

“o poder regulatório não pode erigir barreiras invisíveis que favoreçam poucos e prejudiquem a coletividade.”[14]

Portanto, os precedentes nacionais e internacionais fortalecem o argumento de que o art. 9º da LC 213/2025 deve ser lido como instrumento de transição, não como cláusula de exclusão definitiva de novas entidades, reafirmando a coerência com o princípio da livre iniciativa (CF, art. 170) e com o interesse público de oferecer opções seguras, diversificadas e fiscalizadas ao consumidor.

8. Síntese Comparativa

A análise minuciosa de toda a Lei Complementar nº 213/2025, somada aos precedentes regulatórios nacionais e ao exemplo internacional de Portugal, permite traçar uma síntese comparativa sólida, útil tanto para operadores do Direito quanto para gestores de entidades que já atuam ou pretendem ingressar no Regime da Proteção Patrimonial Mutualista.

Primeiramente, é preciso reconhecer que o art. 9º, isoladamente, pode conduzir a interpretações divergentes — e isso é o centro de todo o embate. Por um lado, sua literalidade estabelece um marco temporal objetivo: apenas as associações e cooperativas “que, na data de publicação desta Lei Complementar, estiverem realizando atividades direcionadas à proteção contra riscos patrimoniais (…)” poderão se regularizar mediante adequação estatutária e cadastramento junto à SUSEP no prazo de 180 dias. Esse modelo de saneamento regulatório é comum em processos de regularização de mercados informais, sendo defendido por doutrinadores como Diogo de Figueiredo Moreira Neto, para quem:

“o regime de transição é técnica de racionalização da passagem de um regime de fato para um regime de Direito.”[15]

Contudo, a interpretação restritiva — que vê nesse dispositivo uma barreira definitiva à entrada de novas entidades — se enfraquece quando confrontada com o restante do texto legal. Dispositivos como os arts. 88-D a 88-F estruturam o Regime de Funcionamento com regras detalhadas para a criação de Grupos de Proteção Mutualista e a atuação de Administradoras, sem qualquer cláusula de limitação temporal ou quantitativa. O art. 88-E, ao afirmar que “as associações poderão constituir Grupos de Proteção Mutualista”, emprega forma verbal que, na hermenêutica jurídica, denota possibilidade jurídica continuada, e não fechada no tempo.

O Princípio da Interpretação Sistemática, defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello, ensina que se deve evitar isolar dispositivos que componham regimes complexos, sob pena de gerar distorções. Assim, considerar apenas o art. 9º, descolado dos demais, ignora que o legislador complementar criou um regime definitivo, baseado em fiscalização, capital mínimo, provisões técnicas, compliance robusto e transparência, aplicável a todos os players — preexistentes ou novos.

Comparando com modelos internacionais, Portugal se destaca como paradigma. Lá, o Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei nº 59/2018) introduziu um regime de adaptação extenso, com 12 anos para ajuste das mutualistas históricas, mas não vedou a constituição de novas mutualistas. A supervisão da ASF — Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões garante que todas, antigas e novas, sigam as mesmas regras de solvência e governança. Como destaca Pedro Gonçalves:

“o mutualismo é movimento vivo: congelá-lo por vedação legal seria matar sua função social de complementaridade onde o seguro não alcança.”[16]

Além disso, os precedentes brasileiros, como o Sandbox da SUSEP e a regulamentação de ativos virtuais pelo BCB, mostram que a prática do “transição + regime aberto” é dominante: regulariza-se o passivo histórico e se estrutura uma porta de entrada para novos players, desde que sob normas prudenciais, evitando monopólios artificiais. O STF, no Tema 339 da Repercussão Geral (RE 603.624/RS), também já assentou que o Princípio da Livre Iniciativa (CF, art. 170) impede restrições implícitas, devendo qualquer vedação ao exercício de atividade econômica ou associativa constar de forma expressa, clara e proporcional.

Um ponto igualmente relevante é a Função Social do Regime Mutualista. Vedar a constituição de novas entidades — sem amparo claro — acabaria limitando o acesso de comunidades desassistidas, sobretudo no interior e em regiões sem cobertura robusta de seguradoras. Isso contraria o Princípio da Universalidade de Acesso, implícito na ordem econômica (CF, art. 170) e reforçado pela doutrina do Professor Eros Roberto Grau, para quem:

“O Estado deve reprimir monopólios artificiais que não guardem relação com interesse público legítimo”[17]

Para facilitar o entendimento prático, segue a tabela-síntese comparativa:

Assim, a síntese evidencia que o modelo brasileiro, quando interpretado sistematicamente e de forma constitucionalmente orientada, aproxima-se mais da tese não restritiva, que reconhece o art. 9º como um marco de saneamento, mas não como cláusula de exclusão definitiva. O Regime de Funcionamento foi concebido para dar segurança a todos os grupos, inclusive aqueles que poderão surgir no futuro, desde que atuem sob a guarda de uma Administradora registrada e atendam rigorosamente às exigências da SUSEP.

Portanto, a análise comparativa confirma: vedar novas formações por interpretação extensiva distorce o equilíbrio normativo, gera concentração artificial e afronta a ordem econômica constitucional. O caminho mais adequado — jurídica e economicamente — é o do regime aberto, regulado e supervisionado, exatamente como já ocorre nos sistemas mais avançados.

9. Conclusão

A análise detida da Lei Complementar nº 213/2025, em especial do art. 9º, evidencia que a chamada cláusula de preexistência deve ser interpretada como um mecanismo de transição regulatória, típico de regimes de saneamento jurídico de setores historicamente informais, mas não como um instrumento de vedação definitiva à entrada de novos atores no Regime da Proteção Patrimonial Mutualista.

Sob o prisma literal, o dispositivo trata exclusivamente das entidades que já realizavam atividades mutualistas na data de publicação da lei, disciplinando sua regularização em até 180 dias. Contudo, o texto não contém cláusula expressa de proibição para a constituição de novas entidades — fato que, conforme leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, impede que a Administração ou o intérprete criem restrições não escritas, sob pena de violação do princípio da legalidade estrita (Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 38ª ed., 2021).

Do ponto de vista sistemático, os arts. 88-D, 88-E e 88-F confirmam a estrutura de um regime permanente, organizado em torno dos Grupos de Proteção Mutualista geridos por Administradoras registradas. A forma verbal “poderão constituir” (art. 88-E) reforça que o legislador concebeu um modelo aberto, porém sujeito a requisitos rigorosos de solvência, compliance e supervisão prudencial pela SUSEP — exatamente como ocorre em setores regulados como o mercado segurador tradicional e as cooperativas de crédito.

A leitura comparativa com a experiência de Portugal, regida pelo Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei nº 59/2018), amplia a compreensão do tema: lá, o regime de transição protegeu mutualistas históricas com prazo generoso de adaptação, mas não bloqueou o surgimento de novas mutualistas, desde que sob supervisão da ASF. Essa prática preserva o valor histórico das entidades existentes, sem criar monopólios artificiais, garantindo pluralidade, concorrência e opções ao consumidor.

No campo constitucional, a Livre Iniciativa e a Livre Concorrência (CF, art. 170, IV) permanecem cláusulas basilares da ordem econômica. O STF, ao julgar o Tema 339 da Repercussão Geral (RE 603.624/RS), reafirmou que restrições ao exercício de atividade econômica devem ser expressas, claras e proporcionais, não podendo decorrer de presunção ou lacuna interpretativa.

A manutenção de uma leitura restritiva, por outro lado, geraria um cenário de concentração de mercado, incompatível com a função social do mutualismo, cuja razão de existir é justamente ampliar o acesso à proteção patrimonial em comunidades de baixa penetração do seguro tradicional. Tal restrição poderia ainda motivar disputas judiciais em larga escala, com Mandados de Segurança e Ações Diretas de Inconstitucionalidade questionando a compatibilidade de uma reserva de mercado implícita com os fundamentos da economia nacional.

Portanto, respeitados os parâmetros doutrinários, normativos e jurisprudenciais analisados, a interpretação mais coerente com a Constituição, a ordem econômica e a função social do regime mutualista é aquela que reconhece o art. 9º como regra de transição, sem vedar a possibilidade de constituição de novas entidades, desde que estas se organizem conforme o modelo legal, integrando-se a Grupos de Proteção Mutualista geridos por Administradoras registradas na SUSEP.

10. Recomendações

Considerando toda a análise apresentada neste artigo, é incontestável que não há fundamento jurídico sólido para sustentar uma reserva de mercado em favor exclusivo das entidades preexistentes. A literalidade restrita do art. 9º, confrontada com a leitura sistemática dos arts. 88-D a 88-F, o histórico comparado de regimes similares — como o Código das Associações Mutualistas de Portugal — e os precedentes brasileiros em setores regulados convergem para uma conclusão inequívoca: o Regime da Proteção Patrimonial Mutualista permanece aberto, desde que respeitados todos os requisitos legais, a supervisão da SUSEP e os princípios constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência e função social do mutualismo.

Nesse cenário, novas entidades podem e devem ingressar no regime, organizando-se sob a forma de associações, constituindo os Grupos de Proteção Mutualista e operando necessariamente por meio de Administradoras registradas, observando padrões rigorosos de governança, solvência e compliance.

Mais do que isso, cabe ao setor — associações, administradoras, federações, entidades representativas — atuar de forma proativa, exigindo da SUSEP normativos complementares claros, que afastem interpretações restritivas infundadas, garantam segurança jurídica aos novos projetos e coíbam tentativas de cristalização de monopólios artificiais ou zonas de incerteza regulatória que possam comprometer o equilíbrio econômico, a confiança dos consumidores e a livre circulação de novas ideias dentro do regime mutualista.

Em última análise, fortalecer o mutualismo não é fechar portas: é qualificar as regras de entrada, elevar o padrão de supervisão e ampliar o acesso da população a soluções de proteção patrimonial seguras, sustentáveis e socialmente legítimas.

A regulação não deve engessar a essência solidária do mutualismo — mas, sim, garantir que ele continue vivo, plural e alinhado aos princípios que fundamentam nossa ordem econômica constitucional.

[1] Programa de Responsabilidade Civil, 14ª ed., Atlas, 2021.

[2] Direito Administrativo, 35ª ed., Atlas, 2022.

[3] Curso de Direito Administrativo, 38ª ed., Malheiros, 2021.

[4] Curso de Direito Regulatório, 14ª ed., Forense, 2023.

[5] Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 38ª ed., 2021.

[6] A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 7ª ed., Malheiros, 2019.

[7] Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 38ª ed., 2021

[8] RE 607.109/SP

[9] Curso de Direito Administrativo, RT, 2023.

[10] Direito Administrativo, 35ª ed., Atlas, 2022.

[11] Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 38ª ed., 2021.

[12] Curso de Direito Regulatório, 14ª ed., Forense, 2023.

[13] Direito do Mutualismo e da Previdência, Coimbra, 2019.

[14] Curso de Direito Administrativo, RT, 2023.

[15] Curso de Direito Regulatório, Forense, 2023.

[16] Direito do Mutualismo e da Previdência, Coimbra, 2019.

[17] A Ordem Econômica na Constituição de 1988, Malheiros, 7ª ed., 2019.