Como a Lei nº 11.442/2007 (alterada pela Lei nº 14.599/2023), a Resolução CNSP/SUSEP nº 478 e a Portaria ANTT nº 27/2025 formaram um sistema “seguro-cêntrico”
1. INTRODUÇÃO: UM NOVO “TRIPÉ” REGULATÓRIO — E UM PONTO CEGO RELEVANTE
O transporte rodoviário de cargas no Brasil passou, nos últimos anos, por um movimento claro de densificação normativa: a lei reforçou a exigência de coberturas obrigatórias; a regulação securitária detalhou o produto; e a ANTT estruturou mecanismos de fiscalização e comprovação.
Esse “tripé” (lei federal + CNSP/SUSEP + ANTT) é, em tese, um avanço: aumenta previsibilidade, reduz risco sistêmico e tende a estabilizar a cadeia logística. Porém, a forma como o sistema foi construído produziu um efeito colateral relevante, especialmente após a edição da Lei Complementar nº 213/2025: o arcabouço permanece ancorado no instituto do “seguro”, sem prever — nem sequer mencionar — a Proteção Patrimonial Mutualista (PPM).
O resultado prático é objetivo: no estado atual do direito positivo (leis e atos administrativos vigentes), a PPM está excluída como instrumento apto a cumprir as exigências do transporte rodoviário de cargas, não porque exista vedação expressa, mas porque as normas foram desenhadas para apólices de seguro, sob lógica, linguagem e fiscalização próprias do Sistema Nacional de Seguros Privados.
Este artigo explica, em perspectiva técnica, por que isso ocorre, quais são as consequências e qual o caminho institucional mais racional para enfrentar o tema: adequação regulatória junto ao CNSP/SUSEP e à ANTT.
2. O REGIME LEGAL DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS E A CENTRALIDADE DO “SEGURO”
A Lei nº 11.442/2007 disciplina o transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração, estabelecendo conceitos, agentes e regras estruturantes do setor, incluindo o regime de registro e fiscalização.
Com a Lei nº 14.599/2023, houve relevante reconfiguração do sistema de proteção patrimonial no transporte. Entre os pontos centrais, consolidou-se a obrigatoriedade de contratação de seguros de responsabilidade civil associados à operação, notadamente:
• RCTR-C (Responsabilidade Civil do Transportador Rodoviário de Carga) — voltado, em linhas gerais, a eventos acidentais ligados ao veículo/viagem com repercussão sobre a carga;
• RC-DC (Responsabilidade Civil por Desaparecimento de Carga) — voltado a eventos de subtração/desaparecimento (roubo, furto etc.);
• RC-V (Responsabilidade Civil de Veículo) — voltado a danos corporais e materiais a terceiros causados pelo veículo utilizado no transporte.
O ponto jurídico decisivo, para o tema deste artigo, não é apenas a existência dessas coberturas, mas o vocabulário normativo e o campo institucional em que ele se insere: a lei fala em “seguro” e, ao fazê-lo, aciona a lógica típica do mercado segurador (produto regulado, apólice, regras técnicas, fiscalização e sanções correlatas).
A consequência é previsível: ao lado do direito do transporte, o regime passa a depender organicamente do direito securitário — o que condiciona, desde a origem, a forma de comprovação e a linguagem regulatória adotada pelos órgãos competentes.
3. A REGULAÇÃO SECURITÁRIA: RESOLUÇÃO CNSP/SUSEP Nº 478 E A CONFORMAÇÃO DO RC-V
Após a alteração legislativa, o CNSP/SUSEP avançou na regulação dos produtos, disciplinando requisitos técnicos e operacionais. Para o recorte deste artigo, a Resolução CNSP nº 478/2024 é particularmente relevante, pois regulamenta o RC-V, seguro de responsabilidade civil do veículo ligado à atividade do transportador.
A Resolução, como é natural em atos securitários, estrutura o produto segundo a dogmática do contrato de seguro: cobertura, riscos, limites, condições de indenização, hipóteses e procedimentos. Não se trata, portanto, de um ato “neutro”, mas de norma orientada à apólice, à linguagem e aos mecanismos do mercado segurador regulado.
Do ponto de vista jurídico, forma-se aqui o primeiro “fechamento” do sistema: se o produto é desenhado como seguro, ele se torna operacionalmente indissociável do universo regulatório de seguradoras autorizadas, apólices, registros e padrões técnicos típicos.
4. A REGULAÇÃO DE TRANSPORTE: PORTARIA ANTT Nº 27/2025 E A FISCALIZAÇÃO POR “APÓLICE”
No plano da fiscalização, a ANTT editou atos regulamentares para viabilizar a comprovação e o controle da existência dos seguros obrigatórios, com destaque para a Portaria ANTT nº 27/2025.
O desenho administrativo é funcional: o Estado precisa verificar, de modo rápido e auditável, se o transportador opera com as coberturas exigidas. O problema surge quando se observa o objeto comprovável exigido pelo regramento: ele é, essencialmente, a apólice/contratação de seguro, com procedimentos e integrações de dados que pressupõem o mercado segurador.
Em linguagem direta: a ANTT fiscaliza “seguro” porque o sistema foi construído para “seguro” — e isso se torna critério de regularidade do transportador, com efeitos potenciais sobre o RNTRC e, portanto, sobre a possibilidade de operar.
5. O SURGIMENTO DO REGIME DA PPM: LEI COMPLEMENTAR Nº 213/2025 E A MUDANÇA DE CENÁRIO
A Lei Complementar nº 213/2025 introduziu um novo marco ao disciplinar a Proteção Patrimonial Mutualista. Trata-se de regime jurídico que reconhece e estrutura a atividade mutualista, conferindo-lhe desenho normativo próprio.
A PPM não se confunde com seguro. Sua arquitetura típica é associativa: compartilhamento de riscos entre participantes, gestão coletiva, lógica mutual e regramento específico. Pode cumprir funções socioeconômicas semelhantes às do seguro (proteção patrimonial), mas a natureza jurídica e regulatória não é a mesma.
E é justamente aqui que o “tripé” do transporte revela um ponto cego: a PPM nasceu (como regime jurídico) depois de parte importante do arcabouço “seguro-cêntrico” já ter sido desenhado e colocado em funcionamento. Em termos regulatórios, a linha do tempo importa: normas administrativas não “adivinham” regimes futuros; precisam ser revisadas.
6. O DIAGNÓSTICO: EXCLUSÃO PRÁTICA DA PPM POR AUSÊNCIA DE PREVISÃO NORMATIVA
A conclusão técnica, a partir da leitura sistemática, é objetiva:
1. Lei (transporte) exige seguro;
2. SUSEP/CNSP regulamenta seguro (produto, apólice, critérios técnicos);
3. ANTT fiscaliza seguro (comprovação e integração com apólices/seguradoras).
Em nenhum dos níveis se encontra — ao menos no desenho atualmente consolidado — previsão de equivalência, substituição ou aceitação de instrumentos mutualistas para fins de cumprimento da exigência.
Portanto, a PPM está excluída hoje como meio apto a satisfazer a obrigação de “seguro” no transporte rodoviário de cargas, por três razões cumulativas:
• semântica normativa: a lei e os atos falam em “seguro”, não em “cobertura” ou “mecanismo de proteção”;
• arquitetura regulatória: SUSEP/CNSP detalham produtos típicos do mercado segurador;
• arquitetura fiscalizatória: a ANTT exige comprovação em moldes compatíveis com apólices e sistemas do mercado segurador.
Importa frisar: essa exclusão é prática e normativa, não necessariamente axiológica (isto é, não decorre de um juízo de “ilegitimidade” da PPM), mas de uma defasagem e de um modelo regulatório fechado por desenho.
A exigência estatal é de resultado regulatório (indenizabilidade e rastreabilidade). O “seguro” é o meio eleito no desenho vigente; a discussão, após a LC nº 213/2025, passa a ser se esse meio deve permanecer exclusivo.
7. CONSEQUÊNCIAS PARA ASSOCIAÇÕES MUTUALISTAS E PARA O MERCADO
Para associações e ecossistemas mutualistas, o efeito é relevante:
• transportadores regulados pela ANTT tenderão a manter apólices tradicionais para cumprir exigências formais, ainda que possuam outras camadas privadas de proteção;
• a PPM, enquanto solução, não é atualmente “plugável” no regime de fiscalização do transporte de cargas, limitando sua entrada nesse segmento como substituta formal do seguro;
• a depender da postura fiscalizatória e da evolução do enforcement, pode haver risco regulatório a quem pretenda operar considerando PPM como se fosse equivalente a seguro, sem ato normativo que a reconheça.
Em outras palavras: no “mundo real” da fiscalização, o que conta é o documento e o padrão de comprovação aceito — e hoje esse padrão é o da apólice. Daí a necessidade de uma estratégia institucional para criar uma forma de comprovação auditável também no universo mutualista.
8. O CAMINHO JURIDICAMENTE MAIS ADEQUADO: CORREÇÃO REGULATÓRIA, NÃO IMPROVISO CONTRATUAL
A PPM deve ser reconhecida, ao menos em alguma medida, como instrumento apto a cumprir a finalidade de proteção patrimonial exigida no transporte de cargas. O caminho mais sólido não é o atalho interpretativo, mas a mudança do regramento administrativo. Há duas frentes naturais:
8.1. Diálogo com CNSP/SUSEP
A Resolução CNSP nº 478/2024 foi concebida em contexto no qual o regime jurídico da PPM ainda não estava consolidado. A agenda tende a envolver:
• avaliar como a PPM se encaixa em requisitos mínimos de solvência, governança, cobertura e indenizabilidade para fins de equivalência funcional;
• criar uma “ponte” normativa sem desfigurar o conceito de seguro — ou instituir categoria administrativa distinta de comprovação de “cobertura”, para o fim específico do transporte.
8.2. Diálogo com a ANTT
Por sua vez, a Portaria ANTT nº 27/2025 deve ser ajustada para:
• prever meios alternativos de comprovação quando houver proteção mutualista regulada sob o regime da LC nº 213/2025;
• estabelecer requisitos objetivos (governança, fundo, critérios de indenização, transparência e auditoria) que permitam à fiscalização operar com segurança.
A questão central é pragmática: a ANTT precisa de um “objeto fiscalizável”. Se a PPM quer ingressar no sistema, é indispensável oferecer forma de comprovação tão auditável quanto a apólice de seguros.
9. MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO: RISCO DE FECHAMENTO REGULATÓRIO, POSSÍVEL “RESERVA DE MERCADO” E JUDICIALIZAÇÃO
A leitura de que o regime vigente é “seguro-cêntrico” conduz a debate adicional: se a manutenção desse desenho, após a LC nº 213/2025, pode produzir efeito de fechamento regulatório com potencial consequência concorrencial — inclusive sob a forma de reserva de mercado em tese — e, por consequência, abrir espaço para contestação judicial.
9.1. Quando a exigência de “seguro” deixa de ser apenas técnica e passa a operar como barreira concorrencial
Em ambientes regulados, é legítimo que o Estado imponha requisitos de segurança, solvência e indenizabilidade. O problema surge quando o desenho normativo:
(i) define uma finalidade pública (garantir indenização a terceiros, proteger a cadeia logística e reduzir riscos);
(ii) impõe um meio único (apólice de seguro tradicional); e
(iii) desconsidera a existência de um regime legal alternativo (PPM), criado pelo legislador complementar para disciplinar outra forma lícita de proteção patrimonial.
Nessas circunstâncias, a permanência de atos infralegais que aceitam exclusivamente “seguro” seria barreira regulatória artificial, ao restringir o mercado a um único arranjo econômico-institucional (seguradoras), ainda que o objetivo protetivo pudesse ser alcançado por meios diversos, desde que atendidos requisitos mínimos auditáveis.
Em síntese: o que nasceu como exigência técnica pode converter-se em instrumento de exclusão concorrencial se não houver justificativa atualizada e proporcional à luz do marco legal da PPM.
9.2. Fundamentos jurídicos possíveis para a tese (em caráter subsidiário)
Sem antecipar conclusões definitivas — pois elas dependerão do grau de regulamentação efetiva da PPM e da postura concreta dos órgãos —, há fundamentos jurídicos capazes de embasar a discussão:
(i) Livre iniciativa e livre concorrência (CF, art. 170, caput e IV).
(ii) Isonomia e vedação de discriminação regulatória arbitrária (CF, art. 5º, caput).
(iii) Razoabilidade e proporcionalidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito).
(iv) Finalidade pública e risco de desvio de finalidade.
(v) Compatibilidade sistêmica e necessidade de atualização após a LC nº 213/2025.
9.3. Dever de atualização regulatória e risco de omissão administrativa
Após a LC nº 213/2025, o CNSP/SUSEP e a ANTT passaram a conviver com cenário normativo distinto. Em ambientes regulados, isso tende a reforçar o dever institucional de:
• reavaliar atos anteriores à mudança legislativa;
• abrir canais de atualização (consulta, AIR, revisão normativa, atos interpretativos);
• calibrar critérios de comprovação e fiscalização compatíveis com a finalidade pública.
Se a Administração mantiver o desenho atual sem qualquer rota de atualização, o setor pode sustentar, em tese, a existência de inércia regulatória (ou omissão administrativa relevante), sobretudo quando o fechamento gera impacto econômico, concorrencial e operacional.
9.4. Judicialização: quando pode ocorrer e qual tende a ser o escopo
A judicialização, se vier, tende a ocorrer quando houver cumulativamente:
• PPM com estrutura e conformidade suficientes (governança, controles, capacidade de indenizar, auditabilidade);
• persistência de exigência exclusiva de “apólice” como condição de regularidade;
• ausência de canais administrativos efetivos de adaptação.
Nessa hipótese, o debate judicial pode se concentrar em:
• controle de legalidade de atos infralegais que, na prática, criem barreiras não compatíveis com a finalidade pública;
• questionamento de proporcionalidade do fechamento regulatório;
• interpretação finalística do requisito (garantia efetiva de indenização), desde que haja padrões mínimos objetivos de comprovação e fiscalização.
A via judicial, porém, exige cautela: é menos eficiente para desenhar soluções complexas de fiscalização e comprovação documental. Por isso, o caminho prioritário deve ser o regulatório, ficando a judicialização como alternativa subsidiária diante de fechamento persistente.
9.5. Síntese do capítulo
Em suma, a manutenção do arcabouço atual sem mecanismos de adaptação à PPM pode produzir, ainda que involuntariamente, efeito de fechamento de mercado em favor do seguro tradicional. O pleito do setor, contudo, não é “dispensa de exigência”, mas reconhecimento de equivalência funcional sob critérios objetivos (governança, fundo, auditoria, critérios de indenização e transparência). Isso abre três frentes de atuação: regulatória (atualização da Resolução CNSP nº 478/2024 e da Portaria ANTT nº 27/2025), concorrencial (debate sobre barreiras), e judicial (como via subsidiária).
10. CONCLUSÃO
O arcabouço normativo do transporte rodoviário de cargas consolidado pela Lei nº 11.442/2007 (alterada pela Lei nº 14.599/2023), pela regulamentação securitária (com destaque para a Resolução CNSP nº 478/2024) e pela regulamentação administrativa da ANTT (com destaque para a Portaria nº 27/2025) foi estruturado de modo inteiramente centrado no instituto do “seguro”.
Nesse modelo, a lei exige seguros obrigatórios, o CNSP/SUSEP define seus contornos técnicos e a ANTT fiscaliza sua existência por mecanismos compatíveis com apólices e rotinas do mercado segurador. Em consequência, a Proteção Patrimonial Mutualista, embora reconhecida pela Lei Complementar nº 213/2025 como regime jurídico próprio e lícito, não foi incorporada a esse sistema regulatório.
Assim, no estado atual do direito positivo e das práticas administrativas, a PPM não é reconhecida como meio apto a cumprir a exigência de “seguro” no transporte rodoviário de cargas. Trata-se de exclusão normativa e operacional, decorrente do desenho “seguro-cêntrico” e da defasagem temporal entre atos administrativos e o novo marco legal da PPM — e não, necessariamente, de vedação expressa ao modelo mutualista.
O caminho tecnicamente mais consistente para correção desse desalinhamento é institucional e regulatório, com atualização das normas administrativas relevantes, de modo a permitir, se atendidos critérios mínimos objetivos de governança, auditabilidade e capacidade indenizatória, que a proteção mutualista seja considerada no sistema. Persistindo o fechamento normativo, apesar de propostas técnicas de equivalência funcional, o debate pode migrar para esfera concorrencial e judicial, como medida subsidiária, à luz dos princípios constitucionais da ordem econômica, isonomia e proporcionalidade.
