News / Renato Assis Advogados Associados

A LC 213/2025 determinou tratamento específico para a categoria; aplicar o modelo geral pode esvaziar a lei, inviabilizar associações legítimas e ampliar a insegurança jurídica do setor.

Introdução

A Lei Complementar nº 213/2025 representou um marco histórico para a proteção patrimonial mutualista no Brasil. Depois de anos de insegurança jurídica, disputas administrativas, investigações, autuações e decisões judiciais contraditórias, o legislador reconheceu que o mutualismo associativo não poderia continuar sendo tratado apenas pela lógica repressiva do mercado segurador tradicional.

A proteção patrimonial mutualista passou a integrar formalmente o Sistema Nacional de Seguros Privados, com disciplina própria no Decreto-Lei nº 73/1966, sujeição à supervisão estatal e previsão de um novo ambiente institucional para associações, grupos mutualistas e administradoras. Em seguida, o CNSP e a SUSEP avançaram na regulamentação geral do setor, especialmente com a edição das normas aplicáveis às operações de proteção patrimonial mutualista e às cooperativas de seguros.

Mas há um ponto que não pode ser ignorado: o transporte rodoviário de cargas ficou no meio do caminho, e não foi por descuido. A própria LC 213/2025, ao inserir o §3º no art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966, determinou expressamente que a operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga “deverá ter regulamentação específica pelo CNSP”. Essa previsão não é detalhe secundário, gentileza legislativa ou cláusula meramente decorativa, mas uma opção normativa deliberada.

Quando a lei manda regulamentar especificamente, ela reconhece que a regra geral não basta. O transporte de cargas não pode ser tratado como apêndice da proteção veicular, muito menos enquadrado, sem maior reflexão, como se caminhões, implementos rodoviários, transportadores autônomos, pequenas transportadoras e uma atividade econômica essencial fossem apenas variações mais caras de uma operação voltada a veículos leves.

Regular esse setor com a mesma régua usada para a proteção de automóveis comuns pode até parecer uma solução administrativa simples. Mas simplicidade regulatória, quando ignora a realidade econômica regulada, costuma produzir distorções graves.

É justamente por isso que a norma especial existe. O §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966 não pode ser esvaziado por uma interpretação que aplique automaticamente ao transporte de cargas todo o desenho normativo pensado para a proteção patrimonial mutualista geral. Se assim fosse, a previsão de regulamentação específica seria inútil, e em Direito, especialmente quando se interpreta uma lei complementar recém-aprovada, não se deve presumir que o legislador escreveu palavras sem função.

A recente movimentação institucional reforça a relevância do tema. Documentos e debates setoriais indicam que a SUSEP recebeu subsídios para a regulamentação específica da proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de carga, mas também sinalizou que o item correspondente no Plano de Regulação de 2026 poderá ser revisto, inclusive com a possibilidade de retirada da lista prioritária, em razão da complexidade do tema e de fatores supervenientes.

A leitura desse cenário exige equilíbrio. Se, por um lado, o adiamento pode revelar prudência para evitar uma norma apressada e inadequada; por outro, não se pode esquecer que a postergação não revoga a lei, não elimina a obrigação regulatória e não resolve a insegurança jurídica vivida pelo setor.

Depois de quase duas décadas acompanhando juridicamente associações de proteção ligadas ao transporte rodoviário de cargas, é possível afirmar com clareza: essa categoria não busca imunidade regulatória. Não se trata de defender informalidade, ausência de fiscalização ou liberdade sem responsabilidade. O que se reivindica é uma regulação compatível com a natureza econômica, associativa e operacional dos transportadores.

Portanto, o debate não deve ser reduzido a uma escolha simplista entre regular ou não regular. Essa pergunta já foi respondida pela LC 213/2025: o setor deve ser regulado. A verdadeira questão é outra: qual regulação?

Se o transporte de cargas for submetido a um modelo incompatível com sua realidade, a regulação poderá destruir justamente aquilo que deveria organizar. Se, por outro lado, o CNSP reconhecer a especificidade prevista em lei e construir uma disciplina própria, proporcional e tecnicamente adequada, o Brasil poderá inaugurar um modelo regulatório inovador, capaz de fortalecer os caminhoneiros, proteger terceiros, aumentar a transparência, reduzir conflitos e abrir caminho para uma nova compreensão do mutualismo associativo em outros segmentos econômicos.

1. A Regra Especial criada pela LC 213/2025

A discussão sobre a proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de cargas precisa começar por uma constatação jurídica simples: a Lei Complementar nº 213/2025 não tratou o setor de cargas como mera extensão da proteção veicular comum. Ao contrário, destacou expressamente essa operação e determinou que ela recebesse regulamentação própria.

O §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966, na redação introduzida pela LC 213/2025, dispõe que a operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga “deverá ter regulamentação específica pelo CNSP”. A expressão utilizada pelo legislador não é casual, tampouco pode ser lida como simples autorização genérica ao regulador. Trata-se de comando legal com conteúdo jurídico relevante: o transporte de cargas exige disciplina própria.

Em matéria regulatória as palavras importam, e quando uma lei complementar afirma que determinada operação “deverá” ser regulamentada especificamente, ela não apenas permite a atuação do CNSP. Ela impõe uma agenda normativa mínima, fundada no reconhecimento de que aquele segmento não se ajusta integralmente à moldura geral. A consequência é clara: a regulamentação específica do transporte de cargas não é favor, privilégio ou exceção política. É cumprimento da própria lei.

Essa constatação também impede uma leitura simplista do art. 88-H do Decreto-Lei nº 73/1966, que atribui papel central à administradora no modelo geral da proteção patrimonial mutualista. O referido dispositivo deve ser lido em harmonia com o art. 88-D, §3º, e não contra ele.

A administradora pode ser solução adequada para determinados segmentos da PPM, especialmente aqueles mais próximos da proteção veicular comum, com grande pulverização de participantes, lógica de escala, padronização operacional e necessidade de separação entre associação e gestão técnica do grupo mutualista. Mas daí não decorre, automaticamente, que a mesma solução seja juridicamente obrigatória, economicamente viável e operacionalmente adequada para o transporte rodoviário de cargas antes da regulamentação específica determinada pela própria lei.

Aqui está o centro da controvérsia: não se trata de negar a importância da supervisão estatal, nem de sustentar que as associações de transporte de cargas devam permanecer à margem do sistema regulado. O que se afirma é algo muito diferente: antes da regulamentação específica, não se pode presumir que o modelo geral das administradoras seja a única forma juridicamente possível de organização da PPM no transporte de cargas.

O PLP nº 83/2026 confirma a existência dessa lacuna normativa. O projeto propõe alterar o §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966 justamente para densificar o regime aplicável às operações de proteção patrimonial mutualista destinadas exclusivamente ao transporte de carga, prevendo a possibilidade de autogestão pelas associações, com dispensa da contratação de administradora e não aplicação, para tais operações, da obrigatoriedade prevista no art. 88-H, desde que atendidos os requisitos legais e regulatórios próprios.

Esse ponto não deve ser lido apenas como proposta política isolada, pois ele revela uma tensão jurídica real: a redação atual do §3º reconhece a necessidade de regulamentação específica, mas ainda não entrega os contornos materiais desse regime. O PLP nº 83/2026 tenta justamente preencher essa lacuna, transformando a previsão especial em regra operacional mais completa, com parâmetros mínimos de governança, solvência, segregação patrimonial, fiscalização e responsabilização.

Evidentemente, autogestão não pode significar informalidade. Mutualismo direto não pode significar ausência de controle, e associação não pode ser confundida com caixa sem governança. Mas a existência desses riscos não autoriza o regulador a ignorar a norma especial. Ao contrário: exige que a regulamentação específica enfrente esses riscos de forma proporcional, técnica e aderente à realidade do setor.

Pelo critério da especialidade, a norma específica prevalece sobre a norma geral naquilo que disciplina de modo próprio. Pelo critério sistemático, dispositivos da mesma lei devem ser interpretados de forma harmônica, e não de modo que um deles elimine a função do outro. Pelo critério teleológico, deve-se buscar a finalidade da norma: se o legislador determinou regulamentação específica para o transporte de cargas, é porque reconheceu peculiaridades que não poderiam ser resolvidas pela disciplina comum.

A interpretação contrária produz resultado juridicamente problemático: transforma o §3º do art. 88-D em letra morta. E uma norma legal específica não pode ser reduzida a mero ornamento para facilitar a aplicação administrativa de um modelo uniforme.

No Direito Regulatório, igualdade não se confunde com uniformidade. Regular igualmente setores desiguais pode produzir injustiça regulatória, ineficiência econômica e insegurança jurídica. O dever do regulador não é impor a mesma forma a todos os mercados, mas construir disciplina proporcional aos riscos, à estrutura, ao porte, à função econômica e à natureza da atividade regulada.

É por isso que a regulamentação específica da PPM para transporte de cargas deve ser compreendida como oportunidade de construção de um modelo mais sofisticado, mais realista e mais eficiente. Um modelo que preserve a autogestão onde ela for tecnicamente possível, mas que também imponha governança, segregação patrimonial, prestação de informações, fundos mínimos, auditoria, transparência e responsabilização pessoal dos gestores.

A regra especial criada pela LC 213/2025 é o ponto de partida, e a regulamentação específica pelo CNSP é o caminho necessário. E a aplicação automática do modelo geral, sem densificação própria, seria o atalho errado.

2. A administradora obrigatória e o limite da aplicação automática do modelo geral

Um dos pontos mais sensíveis da regulamentação da proteção patrimonial mutualista está na figura da administradora. A LC 213/2025 estruturou o modelo geral da PPM com separação entre associação, grupo mutualista e administradora, atribuindo a esta última papel relevante na condução técnica, operacional, financeira e administrativa das operações. Essa arquitetura regulatória tem uma lógica evidente: afastar improvisações, reduzir confusão patrimonial, profissionalizar a gestão, estabelecer pontos claros de responsabilização e permitir que a SUSEP exerça supervisão sobre agentes qualificados.

Esse desenho pode fazer sentido para parte relevante do mercado. Especialmente no universo da proteção veicular tradicional, em que muitas associações cresceram de forma desordenada, com estruturas frágeis de governança, baixa segregação patrimonial, ausência de controles internos e, em alguns casos, evidente confusão entre interesse associativo e atividade empresarial disfarçada. Para esse segmento, a administradora funciona como instrumento de organização, controle, profissionalização e responsabilização. O problema começa quando essa solução geral é tratada como resposta única para todos os segmentos, inclusive para o transporte rodoviário de cargas.

A administradora não pode ser tratada como dogma regulatório, mas como um instrumento. E, como todo instrumento jurídico-regulatório, deve ser avaliada à luz da finalidade que pretende cumprir, da realidade econômica sobre a qual incide e dos efeitos concretos que produz. Uma ferramenta regulatória pode ser adequada para determinado mercado e inadequada para outro. Pode organizar um segmento e inviabilizar outro. Pode reduzir risco em uma realidade e criar distorções em outra. No transporte de cargas, essa análise precisa ser feita com cuidado.

As associações de caminhoneiros e transportadores não surgiram, em sua maioria, como estruturas comerciais voltadas à captação massificada de consumidores. Historicamente, muitas delas se formaram como instrumentos de cooperação entre integrantes de uma categoria econômica específica, reunidos em torno de riscos comuns, de uma atividade produtiva comum e de uma necessidade concreta de proteção patrimonial diante do alto custo dos seguros tradicionais, da insegurança das estradas, da dificuldade de cobertura e da centralidade do caminhão como instrumento de trabalho.

Quando uma associação de transporte de cargas organiza um fundo mutualista entre caminhoneiros, pequenos transportadores ou operadores de determinada região, ela não está necessariamente reproduzindo a lógica de mercado de uma proteção veicular comum. Em muitos casos, está estruturando uma solução de autodefesa econômica de uma categoria produtiva que depende do veículo para trabalhar, gerar renda, cumprir contratos, movimentar mercadorias e manter a própria subsistência empresarial ou familiar. É por isso que a imposição automática de uma administradora, sem considerar as especificidades do setor, pode gerar efeitos perversos.

O primeiro efeito é o aumento de custo. A administradora introduz uma camada adicional de estrutura, remuneração, governança, exigências técnicas e obrigações regulatórias. Em alguns mercados, esse custo é absorvível pela escala, mas em outros pode ser fatal. No transporte de cargas, em que há associações regionais, entidades pequenas, grupos com perfil operacional muito específico e participantes sensíveis a qualquer elevação de custo fixo, a intermediação obrigatória pode retirar justamente a principal razão econômica de existência do modelo associativo.

O segundo efeito é o afastamento da gestão em relação à categoria. A autogestão, quando bem estruturada, possui uma virtude que não pode ser ignorada: os próprios participantes, ou seus representantes diretos, conhecem o risco, a rota, o tipo de transporte, o histórico da operação, a realidade dos associados, os padrões de sinistro, a inadimplência, as práticas regionais e as peculiaridades da atividade. Substituir essa governança direta por uma administradora externa pode trazer profissionalização, mas também pode produzir perda de aderência à realidade operacional.

O terceiro efeito é a padronização excessiva. O transporte rodoviário de cargas não é homogêneo. Há transportadores autônomos, pequenas transportadoras, frotistas, cooperativas de consumo, associações regionais, operações nacionais, transporte de cargas secas, frigorificadas, perigosas, agrícolas, industriais, urbanas e interestaduais. Há diferenças de rota, exposição a roubo, tipo de implemento, permanência em pátios, concentração regional de risco, sazonalidade e intensidade de uso. Aplicar a todos uma mesma estrutura de administradora pode ignorar justamente o que deveria ser regulado: o risco concreto.

O quarto efeito é a possível descaracterização do modelo associativo. Se a associação deixa de gerir diretamente a lógica mutualista da categoria e passa apenas a encaminhar sua operação a uma administradora, há risco de esvaziamento do elemento comunitário, solidário e autogestionário que justifica tratamento diferenciado para o transporte de cargas. A associação pode se transformar em mera estrutura formal de entrada em um sistema que, na prática, será conduzido por terceiros.

O debate, portanto, não deve ser colocado nos seguintes termos: administradora ou bagunça; SUSEP ou informalidade; regulação ou liberdade absoluta. Essa é uma caricatura do problema, a discussão séria está em saber se, para o transporte de cargas, a finalidade regulatória pode ser atingida por outro modelo: autogestão regulada, com governança reforçada, segregação patrimonial, controles internos, prestação de informações à SUSEP, auditoria, fundos de reserva, responsabilização pessoal de gestores e fiscalização proporcional ao porte da operação.

O PLP nº 83/2026 parte exatamente dessa premissa, o projeto não propõe simplesmente afastar a administradora e devolver o setor a uma zona de informalidade. Ao contrário, propõe que a operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga observe regime específico, estruturado sob forma de autogestão pelas associações, com dispensa da contratação de administradora, desde que atendidos requisitos legais e regulamentares e cabendo à associação assumir integralmente a gestão da operação.

A administradora, portanto, não deve ser tratada como um fim em si mesma. O fim é outro: proteger participantes, garantir transparência, evitar fraudes, assegurar solvência, permitir fiscalização estatal, proteger terceiros e preservar a estabilidade do sistema. Se esses objetivos puderem ser alcançados, em determinados grupos de transporte de cargas, por meio de autogestão regulada, com requisitos próprios e fiscalização proporcional, a imposição absoluta da administradora deixará de ser instrumento de controle e passará a ser barreira regulatória desnecessária.

A própria justificativa do PLP nº 83/2026 afirma que a imposição obrigatória de intermediação por administradora, embora concebida como mecanismo de controle, pode revelar-se inadequada para o segmento de transporte de carga, na medida em que introduz custos adicionais, aumenta a complexidade operacional e afasta a gestão dos recursos dos próprios participantes.

Esse argumento conversa diretamente com a experiência prática das associações de caminhoneiros. Não se trata de teoria construída em gabinete. Trata-se de um problema real de viabilidade econômica. Para muitas entidades, sobretudo as menores e mais regionalizadas, a contratação obrigatória de uma administradora pode significar aumento de custo, perda de autonomia, ruptura do vínculo associativo e inviabilização do modelo.

Aqui reside uma questão jurídica de primeira ordem: regulação que inviabiliza sem necessidade proporcional pode ultrapassar o limite da organização estatal e se converter em restrição indevida ao associativismo, à livre iniciativa e à autonomia privada coletiva. É evidente que esses princípios não afastam a regulação. A atividade mutualista, uma vez inserida no Sistema Nacional de Seguros Privados, deve obedecer a regras, controles e supervisão. Mas a regulação deve ser proporcional: deve calibrar meios e fins, deve avaliar se a exigência imposta é adequada, necessária e equilibrada. Se há meio menos gravoso e igualmente eficiente para alcançar os mesmos objetivos regulatórios, ele deve ser considerado. No caso dos pesados, esse meio pode ser justamente a autogestão regulada.

Não estamos falando de uma autogestão romântica, baseada apenas em confiança interna. Mas uma autogestão juridicamente estruturada, com conselho próprio, responsáveis formalmente identificados perante a SUSEP, controles internos, auditoria, conformidade, regras estatutárias específicas, segregação patrimonial, contas bancárias individualizadas, registro contábil próprio e prestação periódica de informações financeiras, atuariais, contábeis e operacionais.

Esse modelo, se bem calibrado, pode ser até mais transparente do que certas estruturas intermediadas. Porque identifica diretamente quem decide, quem arrecada, quem rateia, quem paga, quem responde e quem presta contas. A responsabilidade deixa de se perder em camadas contratuais e passa a recair sobre a entidade e seus gestores, com deveres objetivos perante os participantes e o regulador.

A experiência regulatória brasileira demonstra que a existência de intermediários autorizados não elimina automaticamente riscos. O que reduz risco é governança efetiva, capital suficiente, controles internos, prestação de contas, fiscalização inteligente e responsabilização real. Se esses elementos estiverem presentes, o modelo pode funcionar. Se estiverem ausentes, nem a administradora salvará a operação.

Por isso, o ponto central não deve ser a defesa incondicional da dispensa de administradora. A tese mais consistente é a defesa da possibilidade jurídica de modelos diferenciados para o transporte de cargas, inclusive autogestão regulada, quando atendidos requisitos reforçados de governança, transparência e solvência.

Essa posição é mais forte, mais técnica e mais aderente à LC 213/2025. Ela não nega a importância da regulação geral, apenas impede que a regra geral engula a regra especial. Ela não nega o papel da SUSEP, apenas exige que a supervisão seja calibrada ao objeto regulado. Ela não nega a necessidade de controles, ao contrário, propõe controles mais diretamente vinculados à operação real das associações de caminhoneiros.

A administradora pode ser boa resposta para muitos segmentos da PPM. Mas, no transporte de cargas, a lei determinou que antes se faça uma pergunta diferente: qual modelo regulatório é compatível com a realidade dos pesados? Enquanto essa pergunta não for respondida pelo CNSP, a aplicação automática do modelo geral continuará juridicamente vulnerável, economicamente arriscada e institucionalmente incompleta.

3. Os Bens Protegidos

O maior erro que pode ser cometido na regulamentação da proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de cargas é partir de uma premissa aparentemente simples, mas profundamente equivocada: a de que caminhões seriam apenas veículos maiores e mais caros e, portanto, poderiam ser regulados pela mesma lógica aplicada aos veículos leves.

O caminhão não ocupa, na vida econômica do transportador, o mesmo lugar que um automóvel ocupa na vida patrimonial de um associado comum. Para grande parte dos caminhoneiros autônomos, pequenos transportadores e empresas familiares do setor, o caminhão não é apenas patrimônio. É ferramenta de trabalho, meio de subsistência, ativo produtivo, garantia de renda, instrumento de cumprimento de contratos e elo indispensável de uma cadeia econômica que envolve embarcadores, destinatários, postos, oficinas, cooperativas, seguradoras, associações, sindicatos, órgãos fiscalizadores e consumidores finais.

Quando um veículo leve sofre um evento danoso, há, evidentemente, impacto patrimonial relevante para o seu proprietário. Mas, em regra, esse impacto permanece restrito à esfera individual ou familiar. No transporte de cargas, a perda ou paralisação de um caminhão pode interromper uma operação logística, comprometer uma entrega, gerar inadimplemento contratual, afetar o abastecimento de determinada região, prejudicar terceiros, impactar o fluxo de caixa do transportador e, em muitos casos, retirar imediatamente a única fonte de renda do profissional.

A proteção de um bem de uso pessoal não pode ser tratada da mesma forma que a proteção de um ativo produtivo essencial, pois o risco protegido é diferente, e a função econômica do bem é diferente. O perfil do participante é diferente, e a forma de utilização é diferente. A exposição a sinistros é diferente, e a relação com terceiros é diferente. Até mesmo a interface com outros regimes normativos té diferente.

No transporte rodoviário de cargas, o caminhão está inserido em uma atividade econômica regulada, sensível e essencial. Não se trata apenas de proteger o veículo contra colisão, furto, roubo ou incêndio. A operação envolve rotas, cargas, pátios, motoristas, frete, embarcadores, ANTT, CIOT, responsabilidade perante terceiros, seguros obrigatórios, custos operacionais elevados, sazonalidade, risco de roubo de carga, acidentes com repercussão coletiva e, em muitos casos, exposição a eventos catastróficos.

Uma associação de caminhoneiros localizada em determinada região, composta majoritariamente por autônomos, com frota limitada, rotas conhecidas e lógica comunitária de funcionamento, não possui a mesma estrutura de risco de uma associação ampla de proteção veicular voltada ao público em geral. Da mesma forma, uma entidade que reúne transportadores de carga pesada, com exposição a pátios, cargas de alto valor e longos deslocamentos interestaduais, não pode ser enquadrada como se estivesse apenas protegendo automóveis de passeio. Há ainda uma diferença econômica fundamental: o custo da proteção.

O seguro tradicional para determinados segmentos do transporte rodoviário de cargas pode ser caro, restrito ou de difícil acesso, especialmente para autônomos, pequenos transportadores e operações com maior exposição a risco. Foi justamente nesse espaço que muitas associações surgiram: não como uma fraude ao mercado segurador, mas como resposta associativa a uma necessidade concreta de proteção patrimonial de uma categoria produtiva.

Além disso, o setor trabalha com margens sensíveis. O caminhoneiro autônomo e o pequeno transportador convivem com custo de combustível, manutenção, pedágio, pneus, financiamento, impostos, oscilações de frete e pressão de embarcadores. Acrescentar uma camada regulatória excessivamente onerosa pode retirar da proteção mutualista a sua principal função social: oferecer uma alternativa economicamente viável para quem não consegue acessar, em condições razoáveis, o mercado tradicional de seguros.

Esse ponto precisa ser dito com clareza: regulação que encarece de forma desproporcional pode gerar exclusão. E exclusão regulatória não produz segurança, ela produz informalidade, judicialização, soluções paralelas, desproteção de terceiros e instabilidade econômica.

Se o Estado impõe ao pequeno transportador um modelo de proteção que ele não consegue pagar, a consequência prática não será a migração automática para o seguro tradicional. Em muitos casos, será a ausência de proteção adequada, a permanência em zonas cinzentas ou a busca por estruturas não regulamentadas. A regulação, nesse caso, falha não porque é severa, mas porque é inadequada.

A justificativa do PLP nº 83/2026 também caminha nessa direção ao afirmar que o segmento de transporte de carga apresenta características próprias que justificam tratamento regulatório diferenciado, por se tratar de atividade econômica essencial à logística nacional, historicamente estruturada em bases associativas e operada sob regime de mutualismo direto. 

O caminhoneiro não pede uma autorização para operar à margem da lei, ele pede que a lei compreenda a estrada, o frete, o pátio, a carga, a rota, o risco, o custo e a realidade de quem depende do caminhão para sobreviver. Por isso, insistir em tratar veículos pesados como veículos leves em escala maior não é apenas um erro técnico: é um erro jurídico, econômico e regulatório.

A regulamentação específica determinada pela LC 213/2025 será legítima se partir dessa constatação. Caso contrário, poderá até criar uma aparência de ordem, mas produzirá, no mundo real, desorganização, exclusão e conflito.

4. O PL 4844/2012 e a origem histórica da pauta dos caminhoneiros

A discussão sobre a proteção associativa dos transportadores de cargas não nasceu com a LC 213/2025, e também não surgiu como uma reação circunstancial à regulamentação da proteção patrimonial mutualista ou à criação do modelo das administradoras. Essa pauta é muito mais antiga, ela atravessa mais de uma década de debates legislativos, movimentação institucional e tentativas de reconhecimento jurídico de uma realidade que o mercado conhece bem: os caminhoneiros e transportadores sempre buscaram soluções próprias para enfrentar riscos que o seguro tradicional, por preço, alcance ou desenho, nem sempre conseguiu absorver adequadamente.

O Projeto de Lei nº 4.844/2012 é a prova histórica mais clara disso. Apresentado em 2012, o projeto pretende alterar o art. 53 do Código Civil para permitir que transportadores de pessoas ou cargas se organizem em associações de direitos e obrigações recíprocas para criar fundo próprio, desde que os recursos sejam destinados exclusivamente à prevenção e reparação de danos ocasionados aos seus veículos por furto, acidente, incêndio, entre outros eventos. A proposição segue em tramitação na Câmara dos Deputados e, conforme o portal oficial, encontra-se aguardando designação de relator na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Esse ponto é relevante por duas razões, que passamos a expor.

A primeira é jurídica. O art. 53 do Código Civil estabelece que as associações são constituídas pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos. A tentativa de alteração legislativa proposta pelo PL 4844/2012 buscava enfrentar justamente uma das grandes controvérsias históricas do mutualismo associativo: a existência, ou não, de direitos e obrigações recíprocas entre associados quando há formação de fundo próprio para prevenção e reparação de danos.

Ao propor uma ressalva específica para transportadores de pessoas ou cargas, o projeto reconhecia que a realidade dessas associações não poderia ser interpretada apenas pela leitura tradicional e abstrata do associativismo civil. Havia ali uma peculiaridade econômica e operacional: pessoas que integram uma mesma categoria produtiva, expostas a riscos semelhantes, organizando-se para constituir fundo comum destinado à preservação de seus instrumentos de trabalho.

A segunda razão é política e institucional. O PL 4844/2012 mostra que a demanda dos caminhoneiros não é improvisada, oportunista ou construída apenas para escapar da LC 213/2025. Ao contrário, ela é anterior ao novo regime da proteção patrimonial mutualista e revela uma disputa antiga por reconhecimento jurídico de uma forma própria de organização associativa.

Antes mesmo de se falar em administradora de PPM, antes da inserção formal da proteção patrimonial mutualista no Sistema Nacional de Seguros Privados, antes da LC 213/2025, a categoria já discutia, no Congresso Nacional, a possibilidade de criar fundos associativos próprios para proteger veículos utilizados na atividade de transporte.

A norma especial do art. 88-D, §3º, do Decreto-Lei nº 73/1966 não surgiu do nada, ela deve ser compreendida como resultado de uma longa trajetória institucional. O transporte de cargas já vinha tentando demonstrar, há anos, que não se confundia com o mercado comum de proteção veicular. A LC 213/2025, ao determinar regulamentação específica pelo CNSP, apenas incorporou ao novo regime jurídico uma peculiaridade que já era conhecida e debatida no Parlamento. Por isso, tratar o §3º como uma cláusula meramente ornamental seria ignorar não apenas a literalidade da lei, mas também a história legislativa que a precedeu.

Inclusive, já existe uma iniciativa para ajustar o projeto para reconhecer que as associações do transporte de cargas seriam associações vinculadas à economia solidária, e não simplesmente operações de proteção patrimonial mutualista submetidas ao mesmo regime geral das demais entidades.

De um lado, o PL 4844/2012 representa a origem histórica da pauta: associação, fundo próprio, direitos e obrigações recíprocas, prevenção e reparação de danos aos veículos dos transportadores. De outro, a atualização dessa pauta diante do novo cenário institucional criado pela LC 213/2025, aproximando-a da economia solidária, da autogestão e da necessidade de preservação de uma identidade associativa própria para o transporte rodoviário de cargas.

Em outras palavras: o PL 4844/2012 começou como uma tentativa de resolver uma dificuldade do Código Civil. Hoje, ele pode ser reposicionado como parte de uma estratégia mais ampla de delimitação jurídica do setor de cargas dentro (ou ao lado) do novo ambiente regulatório da proteção patrimonial mutualista.

Essa evolução é relevante porque o debate atual não se limita mais à pergunta original de 2012. Naquele momento, discutia-se, essencialmente, se transportadores poderiam se organizar em associação com fundo próprio para prevenção e reparação de danos. Hoje, a pergunta é mais complexa: como compatibilizar essa tradição associativa com a LC 213/2025, com o Sistema Nacional de Seguros Privados, com a competência da SUSEP, com a regulamentação do CNSP, com os seguros obrigatórios do transporte, com a ANTT e com a necessidade de proteção de terceiros?

O PL 4844/2012 parte da matriz civil-associativa, e a LC 213/2025 parte da matriz regulatória-securitária. O PLP 83/2026, por sua vez, tenta fazer a ponte entre essas duas dimensões, propondo um regime específico de autogestão regulada para o transporte de carga, com dispensa de administradora, governança mínima, segregação patrimonial, prestação de informações à SUSEP e responsabilização dos gestores.

Essa sequência revela uma evolução institucional: primeiro, a categoria buscou reconhecimento como associação com fundo próprio; depois, o legislador complementar reconheceu a necessidade de regulamentação específica; agora, discute-se qual deve ser o conteúdo dessa regulamentação. O erro seria tratar esses movimentos como contraditórios, pois eles não são. Todos apontam para a mesma realidade: o transporte de cargas não se encaixa perfeitamente no modelo geral pensado para a proteção veicular comum.

Por isso, o PL 4844/2012 deve ocupar lugar relevante neste debate. Ele demonstra que o setor não está pedindo uma exceção nascida do desconforto com a nova lei. Está reivindicando a continuidade de uma agenda antiga, agora reposicionada dentro de um novo marco regulatório. E talvez seja exatamente essa a leitura que o CNSP e a SUSEP precisam fazer: a regulamentação dos pesados não começa do zero, ela deve partir de uma história legislativa, associativa e econômica que antecede a própria LC 213/2025.

5. O PLP 83/2026 e a proposta de autogestão regulada

Se o PL nº 4.844/2012 revela a origem histórica da pauta dos caminhoneiros, o PLP nº 83/2026 representa a tentativa mais atual de adaptar essa mesma demanda ao novo ambiente jurídico inaugurado pela LC 213/2025.

O PLP nº 83/2026 parte de outro cenário: agora, a proteção patrimonial mutualista já foi incorporada ao Decreto-Lei nº 73/1966 pela LC 213/2025, passou a integrar formalmente o Sistema Nacional de Seguros Privados e ficou submetida à supervisão estatal. O problema deixou de ser apenas o reconhecimento da legitimidade associativa, passou a ser a definição do modelo regulatório adequado para o transporte rodoviário de cargas dentro desse novo sistema. e é nesse contexto que o PLP nº 83/2026 deve ser compreendido.

O projeto propõe alterar o §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966 para estabelecer que a operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga observará regime regulatório específico, estruturado sob forma de autogestão pelas associações, com dispensa da contratação de administradora e sem aplicação, para essas operações, da obrigatoriedade prevista no art. 88-H, desde que atendidos os requisitos legais e regulamentares próprios. 

Esse é o ponto central do projeto: ele não pretende retirar o transporte de cargas do ambiente regulado, e também não propõe uma autorização genérica para que associações operem sem controle. O PLP tenta substituir a intermediação obrigatória por um regime de autogestão regulada, no qual a própria associação assume integralmente a gestão da operação, mas fica submetida a requisitos mínimos de governança, transparência, segregação patrimonial, prestação de informações e responsabilização dos gestores. Essa diferença precisa ser enfatizada porque, no debate público, é comum que qualquer defesa da autogestão seja imediatamente confundida com defesa da informalidade, mas essa associação é tecnicamente equivocada.

Autogestão não é ausência de regulação, é um modelo de organização no qual a própria entidade e seus participantes assumem diretamente a condução da operação. O que define sua legitimidade não é a inexistência de controle, mas a qualidade dos controles aplicáveis. A pergunta correta, portanto, não é se a autogestão deve ser fiscalizada (evidentemente, deve). A pergunta correta é: quais requisitos devem ser exigidos para que a autogestão seja juridicamente segura, economicamente sustentável e regulatoriamente fiscalizável?

O PLP nº 83/2026 oferece uma primeira resposta. De acordo com o texto proposto, a autogestão compreenderia o exercício direto, pela associação, de todas as atividades necessárias à administração, operação e sustentação dos grupos de proteção patrimonial mutualista. Isso incluiria, no mínimo, a gestão operacional e financeira dos grupos, o processamento de adesões, alterações e cancelamentos, a apuração e cobrança do rateio mutualista, a regulação e liquidação dos eventos danosos e o cumprimento das obrigações financeiras do grupo. 

Esse desenho é juridicamente relevante porque deixa claro que a associação não seria uma entidade meramente simbólica. Ela não funcionaria apenas como porta de entrada para um sistema conduzido por terceiros, ao contrário, assumiria a responsabilidade integral pela operação, desde a admissão dos participantes até a liquidação dos eventos danosos e a gestão financeira do grupo. Isso torna o modelo mais exigente, não menos.

A associação que pretende operar em autogestão precisa demonstrar capacidade real de gestão. Precisa conhecer sua base de participantes, seus riscos, seu fluxo de caixa, sua inadimplência, sua sinistralidade, sua necessidade de reservas, sua política de rateio e sua exposição a eventos extraordinários. Não basta invocar a tradição associativa, é necessário provar (com dados, documentos, controles e governança) que a operação é sustentável.

O próprio PLP caminha nessa direção ao exigir estrutura mínima de governança, composta por Conselho de Administração do Grupo de Proteção Patrimonial Mutualista, com no mínimo três membros eleitos para essa finalidade, atribuições definidas de supervisão, deliberação e acompanhamento da gestão, identificação formal dos responsáveis perante a SUSEP, mecanismos de controle interno, auditoria e conformidade compatíveis com a natureza e o porte da operação, além de previsão estatutária ou regulamentar de regras específicas para gestão, utilização e controle dos recursos do grupo. Essas exigências são fundamentais para separar o associativismo responsável da improvisação.

Uma associação de transporte de cargas que pretenda defender a autogestão precisa aceitar que a gestão dos recursos do grupo não pode se confundir com o caixa ordinário da entidade. Precisa aceitar que a deliberação sobre pagamentos, rateios, reservas e eventos danosos deve estar submetida a regras claras. Precisa aceitar que seus gestores sejam identificados perante a SUSEP e possam responder por má gestão, desvio de finalidade ou irregularidades. Precisa aceitar que a transparência deixa de ser uma virtude desejável e passa a ser condição de legitimidade.

Esse ponto é especialmente importante porque a defesa da categoria dos transportadores não pode se apoiar apenas no argumento histórico ou social. A história do setor justifica tratamento diferenciado, mas não dispensa governança. A relevância econômica do transporte de cargas justifica regulação própria, mas não autoriza opacidade. O custo elevado do seguro tradicional explica a busca por soluções mutualistas, mas não legitima estruturas frágeis, sem reservas ou sem prestação de contas.

Se o setor quer autogestão, precisa aceitar o preço jurídico da autogestão, e esse preço é alto: responsabilidade direta, rastreabilidade financeira, segregação patrimonial, informações periódicas, controles internos, auditoria, suficiência de recursos e responsabilização pessoal.

O PLP nº 83/2026 também enfrenta essa dimensão patrimonial, o projeto prevê que os recursos vinculados às operações de proteção patrimonial mutualista deverão ser administrados no âmbito do respectivo grupo, integralmente vinculados à operação, vedada sua utilização para finalidades estranhas, segregados em relação ao patrimônio da associação, mantidos em contas bancárias específicas e individualizadas, com registro contábil próprio, separado e independente, de modo a permitir plena identificação, rastreabilidade e controle das movimentações financeiras. Essa previsão é uma das mais importantes do projeto.

Durante anos, uma das principais críticas dirigidas ao mercado associativo foi justamente a confusão patrimonial. Em muitas discussões administrativas e judiciais, a falta de separação clara entre recursos da associação, valores destinados aos eventos danosos, despesas administrativas, remuneração de terceiros e obrigações dos grupos mutualistas foi apontada como fator de insegurança. A segregação patrimonial, portanto, não é detalhe contábil, é elemento estrutural de proteção dos participantes.

No transporte de cargas, essa exigência ganha ainda mais relevância. O valor dos bens protegidos é elevado, os eventos podem ter impacto financeiro expressivo e a paralisação do veículo pode comprometer a subsistência econômica do associado. Se os recursos não estiverem segregados, rastreáveis e vinculados ao grupo, a autogestão perde legitimidade.

O PLP também prevê a prestação periódica de informações completas, atualizadas e individualizadas à SUSEP, abrangendo dados financeiros, atuariais, contábeis e operacionais aptos a demonstrar regularidade da gestão, suficiência de recursos, liquidez da operação e adequada condução das atividades. Essa previsão reforça outro ponto essencial: a dispensa da administradora não significaria dispensa da SUSEP. Ao contrário, o modelo exige uma supervisão direta sobre a associação. A SUSEP deixaria de fiscalizar apenas uma administradora autorizada e passaria a exigir da própria entidade autogestionária informações periódicas capazes de revelar a saúde da operação. Isso pode gerar desafios operacionais para o regulador, sem dúvida. Mas também pode criar um modelo mais transparente, em que a responsabilidade não se dilui em relações contratuais complexas.

Nesse sentido, a autogestão regulada pode representar, se bem estruturada, um modelo de accountability direta. Quem gere responde, quem arrecada presta contas, quem liquida eventos demonstra critérios, quem administra recursos comprova segregação, quem delibera sobre rateio justifica tecnicamente sua decisão. Essa lógica é mais compatível com muitas associações de transporte de cargas do que a simples imposição de uma administradora externa.

Contudo, o PLP nº 83/2026 também possui pontos que exigem aperfeiçoamento.

O primeiro deles está na previsão de que associações exclusivas do transporte rodoviário de carga possam garantir a proteção de danos materiais e extrapatrimoniais causados a terceiros, conforme os planos disponíveis, e que o Certificado de Proteção Mutualista tenha, para fins de fiscalização e comprovação perante órgãos competentes, eficácia equivalente à apólice de seguro exigida para o RC-V. Esse ponto é politicamente forte, mas juridicamente sensível.

A equivalência funcional entre certificado mutualista e apólice de seguro tende a gerar resistência intensa do mercado segurador, dos reguladores e dos órgãos de fiscalização. A razão é simples: seguro e mutualismo não são institutos idênticos. Ainda que possam cumprir funções econômicas próximas em determinados contextos, possuem estruturas jurídicas distintas, regimes de solvência diferentes, formas diversas de transferência e compartilhamento de riscos e mecanismos próprios de proteção a terceiros. Por isso, se a proposta avançar, precisará de redação muito cuidadosa.

Não basta afirmar que o certificado mutualista equivale à apólice. Será necessário delimitar em quais hipóteses, para quais fins, perante quais órgãos, com quais garantias mínimas, sob quais condições de solvência, com qual fundo de contingência, com que responsabilidade perante terceiros e com que mecanismos de fiscalização pela SUSEP, pela ANTT e demais autoridades competentes. Caso contrário, uma boa tese pode ser fragilizada por excesso de ambição normativa.

O segundo ponto de cautela está na necessidade de compatibilização com os seguros obrigatórios do transporte. O transporte rodoviário de cargas possui interfaces com normas próprias, inclusive no âmbito da ANTT, e não pode ter sua proteção mutualista construída como se estivesse em um ambiente isolado. Qualquer regime específico deverá dialogar com responsabilidade civil, transporte de cargas, terceiros prejudicados, fiscalização documental, CIOT, frete, seguros obrigatórios e obrigações contratuais do transportador.

O terceiro ponto é a necessidade de critérios objetivos de suficiência financeira. O PLP fala em solvência, liquidez, segregação e informações atuariais, mas a regulamentação precisará transformar esses princípios em parâmetros concretos. Será necessário discutir fundo de reserva, fundo de contingência, indicadores mínimos, metodologia de rateio, tratamento de inadimplência, exposição máxima por evento, proteção contra eventos catastróficos e eventual mecanismo coletivo setorial.

O quarto ponto é a delimitação subjetiva do regime. Quem poderá integrar o grupo? Apenas transportadores rodoviários de carga? Caminhoneiros autônomos? Pequenas transportadoras? Empresas de maior porte? Cooperativas? Proprietários de implementos? Haverá exigência de vínculo efetivo com a atividade de transporte? Como impedir que associações generalistas tentem se enquadrar artificialmente no regime dos pesados para escapar do modelo geral? Essas perguntas precisarão ser respondidas.

A especialidade do transporte de cargas só se sustenta se o regime for efetivamente exclusivo e aderente à categoria. Se a porta for larga demais, haverá risco de desvirtuamento. Se for estreita demais, poderá excluir justamente quem precisa de proteção.

O quinto ponto é a responsabilização perante terceiros. A proteção de terceiros não pode ser tratada como elemento secundário. Se o regime mutualista pretende produzir algum efeito perante órgãos de fiscalização ou substituir funcionalmente determinadas comprovações securitárias, precisa demonstrar capacidade real de indenização, critérios claros de cobertura, limites, exclusões, procedimentos de regulação e mecanismos de solução de conflitos.

Essas cautelas, porém, não reduzem a importância do PLP nº 83/2026. Ao contrário, demonstram que o projeto deve ser tratado como uma base relevante de discussão, e não como texto acabado e imune a críticas. Seu maior mérito está em deslocar o eixo do debate. Em vez de aceitar passivamente a aplicação automática do modelo geral das administradoras ao transporte de cargas, o PLP afirma que é possível construir uma alternativa: autogestão regulada, fiscalizada, responsável e proporcional.

O projeto mostra que a categoria não está pedindo ausência de Estado. Está propondo outro desenho de Estado regulador. Um Estado que não se limita a exigir intermediários, mas que fiscaliza diretamente a governança, a solvência e a transparência das entidades autogestionárias. Um Estado que compreende que, em determinados setores, o controle pode ser mais eficiente quando incide sobre quem efetivamente conhece e administra o risco.

O PLP nº 83/2026, portanto, não deve ser lido como ponto de chegada, deve ser lido como sinal político e jurídico de que o setor de cargas precisa de uma resposta própria. Ele dá concretude a uma pergunta que a LC 213/2025 deixou aberta: como regulamentar o transporte de cargas sem destruir sua natureza associativa, sem afastar a fiscalização estatal e sem ignorar a necessidade de solvência e proteção de terceiros? Essa é a pergunta que o CNSP terá que enfrentar.

E quanto mais a resposta demorar, maior será a pressão por soluções legislativas paralelas, emendas em medidas provisórias, judicialização e disputas hermenêuticas em torno do alcance da regra geral. O melhor caminho ainda é regulatório. Mas não qualquer regulação: a regulação que a lei exigiu, o setor espera e a realidade dos pesados impõe.

6. A Economia Solidária como fundamento complementar da autogestão

A economia solidária deve ocupar lugar relevante no debate sobre a proteção associativa dos transportadores de cargas. Não como fuga retórica da regulação securitária, nem como argumento mágico capaz de afastar, por si só, a incidência da LC 213/2025. Sua importância está em outro plano: ela ajuda a explicar a natureza de determinadas associações de caminhoneiros, reforça a legitimidade da autogestão e oferece uma moldura institucional compatível com o associativismo produtivo da categoria.

Há uma tentação compreensível, especialmente diante da insegurança jurídica criada pela ausência de regulamentação específica, de tratar a economia solidária como uma “saída” integral do problema. A tese seria mais ou menos a seguinte: se a associação de caminhoneiros for reconhecida como empreendimento de economia solidária, ela deixaria de ser proteção patrimonial mutualista e, por consequência, escaparia do regime da SUSEP. Essa formulação, embora politicamente sedutora, precisa ser juridicamente amadurecida.

A economia solidária pode ser um caminho institucional relevante. Pode reforçar a natureza associativa, colaborativa, autogestionária e não especulativa de certas entidades. Pode demonstrar que há associações cuja lógica de funcionamento se aproxima mais da cooperação econômica entre integrantes de uma categoria produtiva do que da venda massificada de proteção patrimonial ao mercado consumidor. Pode, inclusive, oferecer um “guarda-chuva” conceitual importante para distinguir associações de caminhoneiros de operações comerciais disfarçadas. Mas ela não elimina a necessidade de enfrentar o art. 88-D, §3º, do Decreto-Lei nº 73/1966, tampouco substitui a regulamentação específica que a LC 213/2025 atribuiu ao CNSP.

A melhor leitura, portanto, é esta: a economia solidária fortalece a tese da autogestão, mas não substitui a regulamentação específica do transporte de cargas. Essa distinção é essencial para evitar fragilidade jurídica.

A pauta da economia solidária vem sendo trabalhada de forma ativa através de reuniões com a SUSEP. O ponto mais interessante desse movimento é a tentativa de deslocar a compreensão das associações de transporte de cargas. A tese defendida é a de que essas entidades não seriam, em essência, operações comuns de proteção patrimonial mutualista, mas estruturas de associativismo puro, baseadas nos princípios da economia solidária. Essa construção tem valor jurídico e político.

Tem valor jurídico porque ajuda a demonstrar que nem toda associação de caminhoneiros pode ser compreendida pela mesma chave interpretativa das associações generalistas de proteção veicular. Em muitos casos, há vínculo de categoria, identidade econômica comum, participação direta dos integrantes, finalidade de autoproteção coletiva, ausência de finalidade lucrativa típica e lógica de rateio entre pessoas expostas a riscos semelhantes.

Tem valor político porque permite reposicionar a discussão perante o Estado. Em vez de apresentar o setor apenas como um segmento que deseja escapar da administradora obrigatória, a economia solidária permite apresentar as associações de caminhoneiros como organizações de base produtiva, fundadas em cooperação, autogestão e mutualidade real.

Durante anos, parte do debate público sobre proteção associativa foi contaminada por uma visão simplificadora: associação seria apenas seguro irregular. Essa leitura pode ter sido útil para combater abusos reais, mas é insuficiente para compreender a complexidade do transporte de cargas. O caminhoneiro autônomo que se reúne com outros caminhoneiros para criar um fundo comum de proteção do instrumento de trabalho não está necessariamente reproduzindo a lógica empresarial de uma seguradora clandestina. Pode estar participando de uma forma legítima de cooperação econômica, desde que haja governança, transparência e responsabilidade. A economia solidária ajuda a iluminar essa diferença.

No entanto, a tese não deve ser usada de forma exagerada. Nem toda associação que se declara solidária efetivamente pratica autogestão, nem todo fundo comum é legítimo, nem toda estrutura associativa possui transparência, nem todo discurso de cooperação corresponde a uma governança democrática real. O enquadramento na economia solidária não pode servir como selo automático de regularidade, muito menos como blindagem contra fiscalização. A força da tese está exatamente em sua seriedade.

Se uma associação afirma pertencer ao campo da economia solidária, deve demonstrar isso em sua prática institucional: participação dos associados, regras claras de deliberação, transparência na gestão dos recursos, prestação de contas, ausência de apropriação privada indevida, controle democrático, finalidade coletiva, vinculação efetiva à categoria e mecanismos de responsabilização. Sem isso, a expressão “economia solidária” vira apenas uma etiqueta conveniente.

A economia solidária reforça a ideia de que, no transporte de cargas, a autogestão não é uma invenção oportunista. Ela está ligada a uma tradição de organização coletiva da categoria, à necessidade de proteger instrumentos de trabalho, à lógica de cooperação entre participantes expostos a riscos comuns e à insuficiência econômica das soluções tradicionais para determinados grupos. Mas, justamente por envolver recursos relevantes, proteção de bens de alto valor, terceiros prejudicados e estabilidade da atividade econômica, essa autogestão precisa ser juridicamente estruturada. A economia solidária não diminui a necessidade de governança; ela aumenta essa exigência. Quem se apresenta como empreendimento autogestionário deve prestar contas com mais rigor, e não com menos.

Nesse ponto, há uma convergência importante entre a tese da economia solidária e o PLP nº 83/2026. O projeto propõe a preservação da autogestão associativa, mas condiciona o regime específico a princípios como proporcionalidade regulatória, transparência, solvência, liquidez e responsabilização direta dos gestores. Também prevê prestação periódica de informações à SUSEP e dados financeiros, atuariais, contábeis e operacionais aptos a demonstrar regularidade da gestão e suficiência de recursos. Essa convergência deve ser explorada.

A economia solidária fornece a base sociológica e institucional da autogestão. O PLP nº 83/2026 tenta fornecer a base jurídico-regulatória. O CNSP, por sua vez, deveria fornecer a densificação técnica: requisitos, limites, controles, fundos, auditoria, transição, fiscalização e sanções proporcionais. Vista dessa forma, a tese deixa de ser defensiva e passa a ser construtiva.

Não se trata de dizer: “somos economia solidária, portanto a SUSEP não pode nos alcançar”. A formulação mais madura seria: “somos entidades de matriz associativa e autogestionária, vinculadas à lógica da economia solidária, e por isso a regulamentação específica determinada pela LC 213/2025 deve reconhecer a possibilidade de autogestão regulada, proporcional e fiscalizada”. Essa segunda formulação é muito mais forte, pois ela não nega o Estado: ela exige um Estado mais inteligente.

Também evita um risco estratégico importante: o de construir uma tese de afastamento total da SUSEP e, posteriormente, ver essa tese rejeitada por órgãos administrativos ou pelo Judiciário. Se isso ocorrer, o setor pode ficar sem ponte regulatória, sem modelo alternativo validado e sem margem de negociação. Já a tese da economia solidária como elemento complementar preserva espaço de diálogo com a SUSEP, com o CNSP, com a AGU, com o Congresso e com os órgãos ligados ao trabalho, cooperativismo e economia solidária.

A economia solidária, portanto, não é uma porta de saída da regulação, mas uma porta de entrada para uma regulação melhor. Uma regulação que reconheça a autogestão sem romantizá-la, que preserve o associativismo sem permitir abusos, que proteja a categoria sem desproteger terceiros, que aceite a diferença dos pesados sem abrir espaço para oportunismos de entidades que nada têm de transporte de cargas. O caminho é estreito, mas é justamente por isso que precisa ser construído com técnica.

Se bem trabalhada, a tese da economia solidária pode se tornar um dos fundamentos mais importantes da regulamentação específica dos pesados. Ela permite demonstrar que o transporte de cargas não reivindica um privilégio, mas o reconhecimento de uma forma própria de organização econômica e associativa. Também pode influenciar, no futuro, a discussão de outras categorias que se organizam por autogestão e mutualismo verdadeiro. Essa talvez seja uma das dimensões mais promissoras desse debate.

O caminho traçado pelos caminhoneiros pode não apenas resolver o problema imediato do transporte rodoviário de cargas, pode inaugurar uma nova forma de pensar a regulação do mutualismo associativo no Brasil: menos presa a modelos únicos, mais aberta a arranjos proporcionais, setoriais, autogestionários e fiscalizados por risco. Mas, para isso, é preciso abandonar os atalhos.

7. A Disputa Hermenêutica: regra geral contra norma especial

O debate sobre a proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de cargas não é apenas econômico, associativo ou político. Ele é, antes de tudo, uma disputa de interpretação jurídica.

De um lado, está a leitura mais simples, mais administrativa e, talvez, mais confortável para o regulador: a LC 213/2025 criou um regime geral de proteção patrimonial mutualista; esse regime exige administradora; logo, todas as operações de PPM, inclusive aquelas ligadas ao transporte de cargas, deveriam seguir a mesma arquitetura normativa. Essa leitura tem aparência de coerência. Mas apenas aparência.

O problema é que ela ignora justamente o dispositivo que torna o transporte de cargas diferente: o §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966. Ao determinar que a operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga deverá ter regulamentação específica pelo CNSP, a lei complementar não criou uma recomendação decorativa. Criou uma norma especial. E norma especial não existe para ser neutralizada pela regra geral.

A interpretação que aplica indistintamente o modelo geral ao transporte de cargas resolve, sem dúvida, um problema administrativo. Ela simplifica a atuação regulatória, reduz a necessidade de desenho normativo setorial e permite ao órgão regulador trabalhar com um modelo único. Mas, ao fazer isso, cria um problema jurídico maior: torna inútil a norma especial criada pelo legislador.

A SUSEP, como órgão executor da política traçada pelo CNSP no âmbito do Sistema Nacional de Seguros Privados, tem papel decisivo na concretização do novo regime, mas esse papel não autoriza o esvaziamento de uma escolha legislativa expressa. O regulador pode densificar a lei, operacionalizar comandos, criar requisitos técnicos, disciplinar procedimentos e estabelecer deveres de informação, solvência e governança. O que não pode fazer é tratar como inexistente uma distinção que a própria lei complementar fez.

Se prevalecer a interpretação extensiva da regra geral, as associações de transporte de cargas serão empurradas para o mesmo modelo concebido para a proteção veicular comum, com centralidade da administradora e aplicação uniforme das exigências regulatórias gerais. Se prevalecer a interpretação sistemática da norma especial, o CNSP terá que construir uma disciplina própria, capaz de considerar a autogestão, a realidade econômica dos caminhoneiros, a função produtiva do caminhão, a diversidade operacional das associações e a necessidade de governança proporcional.

A segunda leitura é a juridicamente mais consistente. Primeiro, pelo critério da especialidade: a norma especial existe para disciplinar situação específica que não se resolve integralmente pela norma geral. Quando o art. 88-D, §3º, separa a operação destinada exclusivamente ao transporte de carga e manda regulamentá-la especificamente, cria-se uma diferenciação normativa que deve prevalecer sobre a aplicação automática do regime comum, ao menos naquilo que depender de adequação setorial.

Segundo, pelo critério sistemático: o art. 88-H, que estrutura a administradora no modelo geral da PPM, não pode ser lido isoladamente, ele precisa dialogar com o art. 88-D, §3º. A interpretação correta não é aquela que coloca um dispositivo contra o outro, mas aquela que harmoniza ambos: há um regime geral de PPM, mas há também uma operação específica (transporte de carga) cuja disciplina deve ser densificada pelo CNSP.

Terceiro, pelo critério teleológico: a finalidade da regra especial é reconhecer que o transporte de cargas possui particularidades próprias. Se o legislador quisesse submeter integralmente os pesados ao mesmo regime dos leves, não teria incluído uma determinação autônoma de regulamentação específica. A finalidade da norma é justamente impedir uma aplicação indiferenciada.

Quarto, pelo princípio da proporcionalidade regulatória: a regulação deve ser adequada, necessária e equilibrada em relação ao objeto regulado. Uma exigência pode ser legítima em determinado segmento e desproporcional em outro. A obrigatoriedade de administradora, por exemplo, pode ser adequada em certas operações de proteção veicular, mas excessiva ou inadequada para determinadas associações de caminhoneiros estruturadas historicamente em autogestão, com base territorial, vínculo de categoria e fundo mutualista próprio.

A interpretação extensiva da regra geral falha nesses quatro planos. Ela ignora a especialidade, porque trata como igual aquilo que a lei separou. Ignora a sistematicidade, porque lê a administradora como dogma absoluto e não como componente do regime geral. Ignora a finalidade, porque transforma a regulamentação específica em formalidade sem conteúdo. E ignora a proporcionalidade, porque presume que um mesmo desenho institucional serve para mercados distintos.

É preciso dizer com clareza: a SUSEP não está diante de um simples problema de enquadramento burocrático. Está diante de uma escolha regulatória sensível, que exige interpretação jurídica qualificada. A solução não pode ser ditada apenas pela conveniência administrativa de aplicar a todos o mesmo modelo. A lei complementar criou uma diferenciação. O papel do regulador é dar conteúdo a ela.

A eventual resistência interna da Procuradoria da SUSEP, se realmente fundada na aplicação indistinta da LC 213/2025, precisa ser compreendida como parte de uma disputa hermenêutica legítima, mas superável. O parecer jurídico administrativo tem peso relevante, especialmente em matéria regulatória, mas ele não substitui a lei, não encerra a interpretação e não vincula o debate legislativo, judicial ou institucional de forma absoluta.

A fundamentação para a leitura específica pode vir de vários caminhos: pareceres da AGU, estudos técnicos, manifestações da consultoria legislativa, audiências públicas, subsídios das entidades setoriais, análise econômica de impacto regulatório, contribuições da ANTT, dados sobre custo de seguros, informações sobre sinistralidade, fundos existentes, governança das associações e experiências de autogestão. O que não se pode aceitar é que a ausência de consenso interno produza paralisia ou aplicação automática da solução mais simples.

Em síntese, a disputa hermenêutica dentro da SUSEP pode ser resumida em uma pergunta: o §3º do art. 88-D será tratado como norma jurídica ou como ornamento legislativo? Se for norma jurídica, precisa produzir efeitos. Se precisa produzir efeitos, exige regulamentação específica. Se exige regulamentação específica, não pode ser substituído pela aplicação automática do modelo geral. E, se não pode ser substituído pela regra geral, o transporte de cargas tem direito a um debate regulatório próprio.

8. O Risco da Postergação Regulatória

A discussão sobre a regulamentação específica da proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de cargas ganhou novo contorno a partir da manifestação da SUSEP sobre os subsídios encaminhados ao Plano de Regulação de 2026. O documento é relevante não apenas pelo que afirma, mas também pelo que sugere.

De um lado, a autarquia reconhece o recebimento de contribuições voltadas à regulamentação específica da PPM destinada exclusivamente ao transporte de carga e indica que o material será considerado no âmbito do item próprio do Plano de Regulação de 2026. De outro, registra que o plano será objeto de revisão ao final do primeiro semestre, havendo avaliação sobre a possível retirada do tema da lista prioritária, em razão da complexidade da matéria e de fatores supervenientes. Essa sinalização precisa ser interpretada com equilíbrio.

Em uma primeira leitura, a eventual retirada do tema da pauta prioritária pode ser vista como sinal de prudência. Se a SUSEP percebeu que o transporte de cargas não pode ser regulamentado de forma apressada, genérica ou por simples transplante do modelo geral da proteção patrimonial mutualista, isso revela algum grau de cautela institucional. Melhor adiar uma norma ruim do que produzir, às pressas, uma regulamentação incapaz de compreender a realidade dos pesados. Mas essa leitura positiva tem limite.

Prudência regulatória não pode se transformar em omissão regulatória. A complexidade do tema não elimina a obrigação legal de enfrentá-lo, ao contrário, reforça a necessidade de enfrentamento técnico, transparente e organizado. Se o transporte de cargas é complexo, se envolve caminhoneiros autônomos, pequenas transportadoras, associações regionais, operações nacionais, cargas, terceiros, frete, ANTT, seguros obrigatórios, fundos associativos e estruturas de autogestão, então justamente por isso exige regulamentação específica.

A eventual retirada do item da lista prioritária do Plano de Regulação de 2026 não revoga o art. 88-D, §3º, do Decreto-Lei nº 73/1966, também não suspende a eficácia da LC 213/2025, muito menos autoriza a aplicação automática e definitiva do modelo geral da PPM ao transporte de cargas. É evidente que o regulador precisa organizar prioridades, avaliar impactos, conduzir estudos e ouvir o mercado. Mas a gestão administrativa da agenda não pode neutralizar o conteúdo normativo da lei.

A consequência prática da postergação é grave, pois enquanto a regulamentação específica não vem, o setor permanece em zona de incerteza. As associações de transporte de cargas não sabem, com segurança, se deverão ser submetidas ao modelo geral das administradoras, se poderão defender autogestão regulada, se terão regime transitório próprio, se haverá disciplina específica para terceiros, se haverá compatibilização com a ANTT e os seguros obrigatórios ou se continuarão expostas a interpretações administrativas contraditórias.

No Direito Regulatório, a ausência de norma também regula, e muitas vezes, regula mal. Quando o órgão competente posterga uma definição essencial, o mercado passa a operar por interpretações, pareceres, reuniões, promessas institucionais, decisões judiciais, estratégias legislativas paralelas e soluções defensivas. Isso aumenta custos, gera insegurança, estimula judicialização e enfraquece a autoridade do próprio regulador.

A postergação também pode produzir outro efeito indesejado: deslocar a solução para arenas menos técnicas. Se o CNSP não regulamenta, o Congresso tende a ocupar o espaço. Isso pode ocorrer por projetos de lei, projetos de lei complementar, emendas em medidas provisórias e articulações políticas setoriais. A via legislativa é legítima, mas nem sempre oferece o mesmo grau de precisão técnica que uma boa regulamentação construída com análise de impacto, participação setorial e diálogo entre SUSEP, CNSP, ANTT e entidades representativas. O melhor caminho seria a convergência entre essas arenas: uma lei que reconhece a especificidade e uma regulamentação que a operacionaliza com técnica. A SUSEP tem, nesse ponto, uma oportunidade histórica: pode construir um modelo regulatório mais sofisticado, capaz de diferenciar associativismo real de operação irregular, autogestão responsável de improvisação, fundo mutualista transparente de caixa opaco, entidade de categoria de estrutura comercial disfarçada.

Mas essa oportunidade exige enfrentamento. Não basta reconhecer a complexidade, é preciso organizar um processo regulatório compatível com ela: instituir grupo técnico específico, ouvir entidades representativas do transporte de cargas, dialogar com a ANTT, analisar dados de sinistralidade, compreender o custo dos seguros obrigatórios, estudar fundos existentes, avaliar modelos de autogestão, identificar riscos sistêmicos, desenhar critérios proporcionais por porte e criar uma transição factível para associações já existentes.

Se a retirada da prioridade vier acompanhada de cronograma, escuta técnica e transição segura, poderá ser lida como prudência. Se vier apenas como adiamento indefinido, será omissão regulatória com efeitos concretos sobre o setor.

9. Medidas Provisórias, Projetos de Lei e Judicialização: Os Caminhos Paralelos

A ausência de uma regulamentação específica para a proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de cargas não deixa o setor em estado de espera passiva. Ao contrário, quanto mais indefinida permanece a resposta regulatória, mais intensa se torna a busca por caminhos paralelos: Congresso Nacional, medidas provisórias, projetos de lei, pareceres institucionais, economia solidária, AGU, consultorias legislativas e, em último caso, Judiciário. Esse movimento não deve ser visto como desordem, deve ser compreendido como consequência natural de um vácuo normativo.

Quando a lei cria uma expectativa de regulamentação específica e o regulador demora a entregar essa regulamentação, os agentes econômicos atingidos passam a procurar outras formas de reduzir a incerteza. No caso dos transportadores, isso é ainda mais evidente, porque não se está diante de uma atividade estática. O transporte rodoviário de cargas opera diariamente, em ambiente de alto custo, risco elevado, fiscalização permanente e dependência direta de segurança jurídica.

É nesse contexto que as medidas provisórias aparecem como via de oportunidade. Existem medidas provisórias relacionadas ao transporte rodoviário de cargas, especialmente uma associada ao frete, como possível espaço para inserção de emendas favoráveis às associações de transportadores.

Medidas provisórias que tratam de frete, CIOT, fiscalização, ANTT e transporte rodoviário de cargas atraem a atenção do setor, mobilizam lideranças, passam por comissões mistas e admitem emendas parlamentares. Em um ambiente de indefinição regulatória, é natural que entidades representativas tentem inserir, nesses veículos normativos, dispositivos capazes de proteger a especificidade das associações de caminhoneiros. Contudo, é preciso reconhecer o limite desse caminho.

Medida provisória pode ser via rápida, mas não é, em regra, o melhor ambiente para construir um microssistema regulatório sofisticado. A proteção patrimonial mutualista dos pesados envolve temas complexos: autogestão, fundos de reserva, solvência, segregação patrimonial, terceiros, seguros obrigatórios, fiscalização pela SUSEP, interface com ANTT, responsabilidade civil, transição das associações existentes, governança mínima e eventual equivalência funcional de certificados mutualistas. Tudo isso exige técnica, consulta, avaliação de impacto e diálogo regulatório.

Uma emenda em medida provisória pode resolver um impasse pontual ou impedir um prejuízo imediato. Mas dificilmente substituirá, com a mesma qualidade, uma regulamentação específica construída pelo CNSP com participação da SUSEP, das entidades do setor, da ANTT, do mercado securitário, dos transportadores e dos demais interessados Por isso, as medidas provisórias devem ser tratadas como janelas políticas, não como solução estrutural.

O mesmo raciocínio se aplica ao PL nº 4.844/2012: ele é fundamental como prova histórica da pauta e como instrumento político ainda vivo, especialmente diante da estratégia de buscar relatoria, requerimento de urgência e ajustes de conteúdo. Mas, isoladamente, também não resolve todas as questões do novo ambiente regulatório criado pela LC 213/2025. Sua matriz original é civil-associativa; o problema atual é também securitário, regulatório, prudencial e administrativo.

Já o PLP nº 83/2026 se aproxima mais diretamente do impasse atual, porque tenta alterar o próprio §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966, propondo regime específico de autogestão para o transporte de carga, com dispensa de administradora e exigência de governança, controles, segregação patrimonial e prestação de informações à SUSEP. Ainda assim, mesmo o PLP nº 83/2026, por mais relevante que seja, não elimina a necessidade de regulamentação técnica pelo CNSP. O próprio projeto remete à regulamentação do Conselho Nacional de Seguros Privados e prevê que o regime deverá observar proporcionalidade regulatória e especificidades do transporte de carga. Essa é a chave: o Congresso pode abrir o caminho, mas o regulador precisará pavimentá-lo.

Se a SUSEP e o CNSP não assumirem esse protagonismo, a tendência será a fragmentação das respostas: uma parte virá por projeto de lei, outra por emenda em medida provisória, outra por parecer institucional, outra por judicialização, outra por enquadramento na economia solidária, e ainda várias outras por decisões pontuais em processos administrativos ou judiciais. Esse é o risco de deixar o problema sem centro regulatório.

A judicialização, nesse cenário, passa a ser consequência quase inevitável. Se houver tentativa de aplicação automática do modelo geral das administradoras aos pesados, sem regulamentação específica, associações e entidades representativas poderão questionar a medida. Se houver autuações com base em interpretação que desconsidere o §3º do art. 88-D, haverá espaço para ações individuais ou coletivas. Se houver regulamentação que esvazie a norma especial, poderá surgir debate sobre sua legalidade. Se houver omissão prolongada, poderá haver discussão sobre omissão regulatória qualificada.

Naturalmente, é preciso cuidado técnico ao falar em controle judicial. Não se deve afirmar, de modo apressado, que qualquer inconformismo do setor autoriza controle concentrado de constitucionalidade. A depender do ato, do conteúdo normativo, da entidade autora e da tese construída, podem existir diferentes caminhos: mandado de segurança, ação ordinária, ação coletiva, arguição de ilegalidade de ato infralegal, controle difuso, provocação de órgãos de controle ou, em situações específicas, controle concentrado por entidades legitimadas.

A possibilidade de ADI também deve ser tratada com precisão. O art. 103 da Constituição Federal prevê legitimados específicos, entre eles confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional. Portanto, caso se edite norma infralegal ou se consolide interpretação regulatória que esvazie a regra especial criada pela LC 213/2025, entidades com legitimidade e pertinência temática poderão avaliar medidas de controle constitucional ou outras vias judiciais adequadas. Mas isso dependerá do conteúdo concreto do ato impugnado e da natureza da violação alegada.

A tese, nesse ponto, não deve ser de ameaça: deve ser de advertência institucional. Se o regulador não entrega uma solução específica, proporcional e juridicamente consistente, o conflito migra para outros fóruns. E, uma vez judicializado, perde-se parte da capacidade técnica de construir solução negociada. O Judiciário decide casos, e o regulador constrói sistemas. Quando o sistema não vem, os casos se multiplicam.

Essa é a pior forma de regular: por litígios sucessivos. A experiência do mercado de proteção veicular já demonstrou esse risco. Durante anos, a ausência de marco legal claro produziu um ambiente de autuações, ações civis públicas, decisões divergentes, investigações, acordos pontuais e insegurança para todos os envolvidos. A LC 213/2025 surgiu justamente para tentar superar essa fase. Não faria sentido repetir, no transporte de cargas, o mesmo ciclo de indefinição que a lei buscou encerrar.

A boa notícia é que ainda há tempo para organizar esse debate. O PL 4.844/2012 pode ser lido como memória histórica, o PLP nº 83/2026 pode ser lido como proposta contemporânea de autogestão regulada, as medidas provisórias relacionadas ao frete podem ser lidas como janelas políticas, a economia solidária pode ser lida como fundamento institucional complementar, e a SUSEP e o CNSP devem ser o espaço técnico de consolidação dessas frentes.

A solução madura não estará em uma única dessas vias, mas na articulação entre elas. O risco está em deixar que a solução seja produzida por pressão, urgência ou litígio. O melhor caminho ainda é uma regulamentação específica, construída com calma, mas sem paralisia; com técnica, mas sem cegueira burocrática; com fiscalização, mas sem destruição do associativismo legítimo.

10. Fundos, Segregação Patrimonial e Solvência: o preço jurídico da autogestão

A defesa da autogestão no transporte rodoviário de cargas só será juridicamente sustentável se vier acompanhada de uma afirmação igualmente clara: autogestão não pode significar improviso financeiro.

Durante anos, parte do setor associativo resistiu à constituição formal de fundos, reservas, contas segregadas, demonstrações contábeis próprias e mecanismos de controle mais sofisticados. Em alguns casos, essa resistência decorreu de incompreensão técnica. Em outros, de receio legítimo, especialmente porque determinadas associações já foram pressionadas, no passado, por órgãos públicos ou pela própria SUSEP, a extinguir fundos existentes sob o argumento de que não poderiam acumular valores em razão de sua natureza associativa e sem fins lucrativos.

Esse debate precisa ser superado. Uma associação sem fins lucrativos não está impedida, por essa simples condição, de constituir reservas vinculadas à sua finalidade institucional. O que ela não pode é distribuir resultados, desviar recursos, remunerar indevidamente dirigentes, confundir patrimônio do grupo com patrimônio da entidade ou utilizar valores arrecadados dos associados para finalidades estranhas ao objeto associativo. Fundo de reserva, quando corretamente estruturado, não é lucro. É instrumento de estabilidade, prudência e proteção coletiva.

No transporte de cargas, essa discussão é ainda mais importante pois o valor dos ativos protegidos é elevado. Os eventos danosos podem ter impacto expressivo, a inadimplência pode afetar a capacidade de pagamento do grupo, um único evento de grande porte pode comprometer meses de arrecadação. Um incêndio em pátio, a perda simultânea de vários caminhões, um acidente com repercussão coletiva, uma crise regional ou um evento catastrófico podem colocar em risco a solvência de uma associação inteira. Por isso, a autogestão precisa ter preço jurídico, e esse preço se resume em cinco palavras: governança, solvência, segregação, transparência e responsabilização.

O PLP nº 83/2026 também caminha nessa direção, o projeto prevê que os recursos vinculados às operações de proteção patrimonial mutualista devem ser integralmente vinculados ao respectivo grupo, vedada sua utilização para finalidades estranhas; devem permanecer segregados do patrimônio da associação, sem comunicação ou confusão patrimonial; devem ser mantidos em contas bancárias específicas e individualizadas; e devem possuir registro contábil próprio, separado e independente, capaz de permitir identificação, rastreabilidade e controle das movimentações financeiras. 

Essas exigências não são detalhes formais, são a base mínima de legitimidade da autogestão. Sem segregação patrimonial, não há como saber se os recursos arrecadados para pagamento de eventos danosos foram efetivamente preservados. Sem conta específica, não há rastreabilidade. Sem registro contábil próprio, não há controle. Sem demonstração de suficiência, não há segurança para os associados. Sem prestação periódica de informações, não há fiscalização efetiva. E, sem responsabilização pessoal de gestores, a autogestão pode se converter em zona de irresponsabilidade.

O setor precisa compreender que a defesa da autogestão será tanto mais forte quanto maior for a disposição das associações de aceitar controles robustos. Esse é o ponto que diferencia a autogestão responsável da informalidade. A informalidade rejeita controle, e a autogestão responsável exige controle próprio. A informalidade mistura recursos, e a autogestão responsável segrega. A informalidade depende de confiança pessoal, e a autogestão responsável depende de governança. A informalidade reage à fiscalização, e a autogestão responsável presta informações. Essa distinção precisa ser incorporada ao discurso público da categoria.

Não basta dizer que o caminhoneiro conhece sua realidade melhor do que uma administradora externa. Isso é verdade em muitos casos, mas não resolve o problema regulatório. É preciso demonstrar que esse conhecimento da realidade será convertido em regras, controles, dados, reservas e capacidade concreta de pagamento.

No transporte de cargas, a reserva cumpre múltiplas funções: ela protege o associado adimplente contra a inadimplência dos demais, protege o grupo contra oscilações de caixa, permite pagamento mais célere em eventos relevantes, reduz a necessidade de chamadas extraordinárias abruptas, aumenta a credibilidade (perante regulador, associados, terceiros e parceiros), e demonstra que a associação não opera apenas na lógica do “arrecada hoje para pagar amanhã” sem colchão financeiro.

E não basta dizer que as associações poderão ter fundos. É preciso definir sua natureza, finalidade, forma de constituição, critérios mínimos, regras de utilização, vedação de desvio de finalidade, tratamento contábil, forma de aplicação financeira, transparência aos associados, possibilidade de recomposição e consequências da insuficiência.

Aqui há espaço para uma solução proporcional. Não seria razoável exigir de uma pequena associação regional o mesmo nível de capitalização de uma grande estrutura nacional. Mas também não seria aceitável permitir que associações de alto risco, com grande volume de caminhões e exposição relevante a eventos severos, operem sem reservas mínimas. O modelo deve ser calibrado por porte, volume financeiro, quantidade de participantes, valor médio protegido, abrangência territorial, tipo de carga, histórico de eventos e exposição agregada. A regulação deve ser proporcional, mas proporcionalidade não é sinônimo de fragilidade.

O PLP nº 83/2026 afirma, em sua justificativa, que a proposta busca garantir solvência operacional mediante capital de garantia e fundo de contingência, de modo a assegurar que os grupos disponham de recursos suficientes para suportar oscilações, inadimplência e eventos extraordinários. Também afirma que esses instrumentos, aliados ao regime de rateio mutualista, conferem robustez e estabilidade ao sistema. Esse trecho é relevante porque demonstra uma preocupação correta: a autogestão precisa de instrumentos prudenciais próprios.

A terminologia poderá ser aperfeiçoada. Pode-se discutir se o melhor nome é fundo de reserva, fundo de contingência, capital de garantia, contribuição de estabilização ou outro instituto. O nome importa menos do que a função. E a função é clara: criar uma camada de proteção financeira entre a ocorrência do evento danoso e a incapacidade do grupo de pagar.

Esse mecanismo também é essencial para proteger terceiros. Se o regime dos pesados pretende, em algum momento, produzir efeitos perante órgãos fiscalizadores ou oferecer cobertura para danos materiais e extrapatrimoniais causados a terceiros, como sugere o PLP nº 83/2026, a exigência de reservas se torna ainda mais sensível. Terceiros prejudicados não participam da governança associativa, não votam em assembleia, não conhecem a política de rateio, não assumiram voluntariamente o risco de insuficiência do grupo. Por isso, qualquer regime que pretenda produzir efeitos externos precisa demonstrar capacidade mínima de resposta financeira.

Esse talvez seja um dos pontos mais delicados da proposta legislativa. A equivalência funcional entre certificado mutualista e apólice de seguro, para fins de comprovação perante órgãos competentes, só poderá ser defendida com alguma segurança se houver contrapartidas prudenciais rigorosas. Sem fundo de contingência, sem segregação, sem auditoria, sem demonstração de suficiência e sem mecanismos de proteção de terceiros, essa equivalência tende a ser recebida com forte resistência pelo mercado segurador, pelos reguladores e pelos órgãos de fiscalização.

A categoria precisa antecipar essa crítica. Se o setor quer que o certificado mutualista tenha relevância institucional, precisa demonstrar que ele não é apenas um papel. Precisa demonstrar que existe estrutura financeira por trás. Que os recursos são segregados. Que há critérios de suficiência. Que há controle de riscos. Que há transparência. Que há possibilidade de fiscalização. Que há responsáveis identificados. Que há consequências para má gestão. Esse é o caminho para transformar uma reivindicação política em proposta regulatória séria.

A segregação patrimonial, nesse contexto, é inegociável. Os recursos do grupo de proteção não podem se comunicar livremente com o patrimônio da associação. Não podem financiar despesas administrativas sem critério. Não podem ser utilizados para projetos paralelos. Não podem ser movimentados sem controle. Não podem depender exclusivamente da vontade da diretoria. A associação pode ser mandatária do grupo, mas não proprietária livre dos recursos destinados ao pagamento dos eventos danosos. Esse ponto precisa estar claro nos estatutos, regulamentos, contratos de participação, documentos contábeis e sistemas internos de controle.

A própria proposta do PLP nº 83/2026 prevê prestação periódica de informações à SUSEP, abrangendo dados financeiros, atuariais, contábeis e operacionais aptos a demonstrar regularidade da gestão, suficiência de recursos, liquidez da operação e adequada condução das atividades. Essa previsão aponta para uma regulação baseada em dados, e esse é o modelo correto.

A SUSEP não deve fiscalizar associações de transporte de cargas apenas por sua forma jurídica, deve fiscalizar pelo risco real da operação. Para isso, precisa receber informações consistentes: número de participantes, valores protegidos, arrecadação, inadimplência, eventos avisados, eventos pagos, reservas constituídas, despesas administrativas, exposição por tipo de carga, concentração regional, provisões, tempo médio de pagamento, passivos pendentes e critérios de rateio. Sem dados, a regulação vira desconfiança. Com dados, a fiscalização pode ser proporcional.

A auditoria independente não deve ser vista como imposição sofisticada demais para associações. Pode ser calibrada por porte, periodicidade e complexidade. Associações menores poderiam ter exigências simplificadas; associações maiores, auditorias completas e relatórios mais robustos. O importante é que haja algum nível de verificação externa, especialmente quando os recursos movimentados forem relevantes ou quando houver promessa de proteção a terceiros.

Além disso, a regulamentação deveria prever regras claras para inadimplência. O mutualismo depende da participação de todos, e se muitos deixam de contribuir, os associados adimplentes passam a suportar carga desproporcional. A ausência de disciplina para inadimplência compromete a solvência e gera conflito interno. A política de inadimplência deve prever prazos, suspensão de benefícios, exclusão, recomposição de fundo, cobrança e efeitos sobre eventos ocorridos durante o período de mora.

Outro ponto essencial é a limitação de despesas administrativas. A autogestão não pode virar justificativa para consumir parcela excessiva dos recursos em estrutura interna, remuneração indireta, contratos com partes relacionadas ou despesas pouco transparentes. A regulamentação deveria exigir que os documentos internos distingam claramente contribuições destinadas ao fundo mutualista, valores destinados a despesas administrativas e eventuais cobranças extraordinárias. O associado precisa saber quanto paga para proteger o grupo e quanto paga para manter a estrutura.

A transparência financeira é condição de legitimidade. Também se deve discutir mecanismos de proteção contra eventos catastróficos. Uma associação isolada pode suportar eventos ordinários, mas não necessariamente eventos extremos. Daí a relevância de instrumentos coletivos, como fundo garantidor setorial, acordo de mutualização entre entidades, contratação de cobertura de excesso, mecanismos financeiros vinculados a instituições especializadas ou outra solução tecnicamente viável.

Um fundo garantidor setorial, por exemplo, poderia funcionar como camada adicional de proteção para eventos extraordinários, desde que tivesse governança própria, regras de contribuição, critérios de acionamento, auditoria, segregação, controle externo e fiscalização. Não seria simples. Mas poderia ser um caminho inovador para conciliar autogestão associativa e segurança prudencial.

O importante é compreender que a autogestão dos pesados não pode ser desenhada apenas no nível da associação individual. Em alguns casos, será necessário pensar soluções coletivas de segundo grau, envolvendo federações, fundos comuns, mecanismos de estabilização e estruturas compartilhadas de governança. Esse é um dos pontos em que o setor de transporte de cargas pode, de fato, revolucionar a discussão da proteção patrimonial mutualista.

Se conseguir demonstrar que é possível construir autogestão com fundos, segregação, auditoria, reservas proporcionais, prestação de informações e mecanismos coletivos de proteção, o setor poderá oferecer ao país um modelo regulatório mais sofisticado do que a simples dicotomia entre administradora obrigatória e informalidade associativa. Mas, para isso, precisa abandonar qualquer resistência cultural à transparência.

A nova fase do mutualismo associativo exigirá maturidade institucional. A associação que quiser continuar operando em autogestão terá que se preparar como entidade regulada. Terá que atualizar estatuto, regulamento, contabilidade, sistemas, controles, política de rateio, governança, canais de prestação de contas, documentos de adesão e regras de fundo. Terá que aceitar fiscalização e responder tecnicamente a ela.

A boa notícia é que muitas associações de transporte de cargas já possuem cultura interna, vínculo de categoria e legitimidade social para fazer essa transição. A má notícia é que legitimidade histórica não bastará, o tempo do “sempre fizemos assim” acabou.

O argumento da tradição ajuda a explicar o modelo, mas não substitui a prova de solvência. O argumento da economia solidária reforça a autogestão, mas não dispensa segregação patrimonial. O argumento do custo do seguro justifica soluções alternativas, mas não autoriza estruturas sem reservas. O argumento da defesa dos caminhoneiros é politicamente forte, mas precisa se converter em governança mensurável. Essa é a transição que o setor precisa fazer.

E essa também deve ser a lógica da regulamentação específica: permitir autogestão, mas exigir responsabilidade; preservar o associativismo, mas impor transparência; reconhecer a diferença dos pesados, mas cobrar solvência; dispensar administradora quando cabível, mas não dispensar controle.

No fim, a pergunta que se coloca ao setor é simples: as associações de transporte de cargas querem ser tratadas como estruturas maduras de autogestão regulada? Se a resposta for sim, precisam aceitar que fundo de reserva, segregação patrimonial e solvência não são exigências inimigas. São a condição para que a autogestão sobreviva juridicamente, e sem isso, a defesa da categoria perde força.

11. O Que uma boa regulamentação dos pesados deveria conter

A regulamentação específica da proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de cargas não pode nascer como simples adaptação marginal da regra geral. Também não pode se limitar a afirmar que as associações de caminhoneiros estarão sujeitas, “no que couber”, ao mesmo regime das demais operações de PPM. Isso seria apenas uma falsa regulamentação específica. Se a lei determinou tratamento próprio, a resposta normativa precisa enfrentar os problemas próprios do setor.

O desafio do CNSP não será apenas decidir se haverá ou não administradora. Essa é uma parte importante do debate, mas não esgota a questão. A verdadeira tarefa regulatória será construir um regime capaz de equilibrar quatro objetivos: preservar a natureza associativa e autogestionária das entidades legítimas de transporte de cargas; garantir solvência mínima e proteção dos participantes; assegurar transparência e fiscalização efetiva pela SUSEP; e proteger terceiros, órgãos fiscalizadores e a própria cadeia logística nacional. Esse equilíbrio exige uma regulamentação estruturada em eixos claros, que passamos a apresentar.

11.1. Identidade, elegibilidade e prevenção de desvirtuamento

Uma boa regulamentação dos pesados precisa começar pela delimitação objetiva do seu campo de incidência. Não basta falar genericamente em “transporte de cargas”, é necessário definir quem poderá integrar esse regime específico: caminhoneiros autônomos, transportadores rodoviários de carga, pequenas transportadoras, cooperativas do setor, proprietários de veículos e implementos vinculados à atividade de transporte, ou outros agentes que efetivamente participem da cadeia.

O regime específico dos pesados não pode se transformar em porta de fuga para entidades generalistas de proteção veicular que, sem identidade real com o transporte de cargas, tentem se reorganizar artificialmente para escapar do modelo geral da PPM. A especialidade só se justifica quando houver efetiva vinculação econômica, operacional e associativa com o transporte rodoviário de cargas.

Por isso, a norma deveria exigir que a associação fosse exclusiva ou preponderantemente formada por integrantes da categoria, com objeto estatutário compatível, critérios claros de admissão e demonstração de vínculo real dos participantes com a atividade de transporte. A proteção do caminhão, nesse contexto, deve estar conectada à atividade produtiva, e não apenas à propriedade de um veículo pesado.

Esse ponto também exige disciplina sobre o uso comercial do regime. A regulamentação específica dos pesados precisa preservar a identidade associativa do modelo, vedando práticas que transformem a associação em mera empresa de venda de proteção disfarçada, com publicidade massificada para público indistinto, remuneração agressiva por captação, ausência de vínculo real com a categoria ou terceirização completa da operação sem controle dos associados. Esse cuidado é fundamental para proteger as associações legítimas.

A pior consequência de uma regulamentação mal desenhada seria permitir que oportunistas usem o regime dos pesados para desvirtuar a autogestão. Isso provocaria reação do mercado segurador, endurecimento da SUSEP, perda de credibilidade institucional e prejuízo para as entidades sérias.

A economia solidária também pode ser considerada nesse eixo, mas com cautela. A regulamentação poderia reconhecer, como elemento auxiliar de caracterização, a vinculação da associação a princípios de economia solidária, autogestão, cooperação, participação democrática e finalidade coletiva. O eventual reconhecimento em cadastro próprio, como o CADSOL, poderia ser considerado como elemento complementar, embora não suficiente, para demonstrar natureza autogestionária. A economia solidária não substitui a regulação do CNSP, mas pode ajudar a identificar entidades que possuem matriz associativa real e não operação comercial disfarçada.

11.2. Autogestão, governança e responsabilidade dos gestores

O segundo eixo indispensável é o reconhecimento expresso da possibilidade de autogestão regulada. A regulamentação deveria admitir que associações exclusivas de transporte de cargas possam operar sem administradora, desde que atendam requisitos reforçados de governança, solvência, segregação patrimonial, controle interno e prestação de informações. Essa possibilidade não deve ser tratada como favor excepcional, mas como desdobramento lógico do art. 88-D, §3º, do Decreto-Lei nº 73/1966.

O PLP nº 83/2026 oferece uma base relevante para essa discussão ao propor que a operação destinada exclusivamente ao transporte de carga possa ser estruturada sob forma de autogestão pelas associações, com dispensa da contratação de administradora e não aplicação da obrigatoriedade prevista no art. 88-H, desde que cumpridos requisitos legais e regulatórios próprios. Essa lógica poderia ser incorporada pelo CNSP, ainda que com ajustes técnicos.

A autogestão deveria ser permitida, mas condicionada. A associação precisaria demonstrar capacidade operacional mínima para processar adesões, alterações e cancelamentos; apurar e cobrar rateios; regular e liquidar eventos danosos; administrar recursos; manter controles contábeis; prestar informações periódicas; e responder pela suficiência financeira do grupo. Para isso, a regulamentação deveria exigir estrutura mínima de governança específica para o grupo de proteção patrimonial mutualista de cargas. Não basta que a associação tenha uma diretoria genérica, é recomendável a criação de um órgão próprio de supervisão da operação mutualista, com membros identificados, atribuições definidas, regras de deliberação, deveres fiduciários e responsabilidade pessoal em caso de má gestão, desvio de finalidade ou irregularidades.

O PLP nº 83/2026 propõe a instituição de Conselho de Administração do Grupo de Proteção Patrimonial Mutualista, composto por pelo menos três membros, eleitos para essa finalidade, com atribuições de supervisão, deliberação e acompanhamento da gestão da operação, além da identificação formal dos responsáveis perante a SUSEP. Essa previsão é adequada, mas poderia ser aperfeiçoada pela regulamentação. O CNSP poderia estabelecer requisitos mínimos de independência, impedimentos, conflito de interesses, prestação de contas, atas de deliberação, periodicidade de reuniões e dever de comunicação de eventos relevantes. Também deveria prever regras sobre partes relacionadas, contratação de prestadores de serviços, remuneração de dirigentes e limites para despesas administrativas.

Autogestão exige responsabilização direta. Quem administra recursos de terceiros, ainda que dentro de associação sem fins lucrativos, deve responder por desvio, má gestão, fraude, omissão grave, confusão patrimonial e descumprimento de deveres regulatórios. A responsabilização pessoal é uma das contrapartidas essenciais da autogestão. Se não há administradora obrigatória, a associação e seus dirigentes precisam assumir, com clareza, os deveres correspondentes.

11.3. Solvência, segregação patrimonial e controle financeiro

O terceiro eixo é a solvência. Aqui não há espaço para retórica, a defesa da autogestão só será juridicamente sustentável se vier acompanhada de regras claras de suficiência financeira, reservas, segregação patrimonial e controle contábil.

Os recursos destinados à proteção dos participantes precisam ser separados do patrimônio ordinário da associação. Devem ser mantidos em contas específicas, com escrituração contábil própria, identificação das receitas e despesas do grupo, rastreabilidade das movimentações e vedação expressa de uso para finalidades estranhas à operação. Essa é uma das principais condições para que a autogestão seja levada a sério.

A regulamentação deveria distinguir, de forma clara, pelo menos três fluxos financeiros: valores destinados ao fundo mutualista ou ao pagamento dos eventos danosos; valores destinados às despesas administrativas da associação; e valores destinados a fundos de reserva, contingência ou estabilização. Misturar esses fluxos é abrir caminho para conflito, desconfiança e responsabilização.

Além disso, a regulamentação específica deveria prever fundo de reserva, fundo de contingência ou contribuição de estabilização, com critérios proporcionais ao porte da entidade, ao valor dos bens protegidos, à quantidade de participantes, ao histórico de eventos, à inadimplência e à exposição a riscos extraordinários. Esse tema não pode ser tratado como opcional, pois no transporte de cargas, o valor médio dos ativos é elevado e os eventos podem produzir impacto financeiro relevante. A operação em regime de rateio puro, sem qualquer colchão de segurança, pode até funcionar em períodos de baixa sinistralidade, mas se torna vulnerável diante de eventos concentrados ou catastróficos.

A própria justificativa do PLP nº 83/2026 reconhece a necessidade de instrumentos voltados à solvência operacional, como capital de garantia e fundo de contingência, para suportar oscilações, inadimplência e eventos extraordinários. A terminologia poderá ser aperfeiçoada, devendo ser discutido se o melhor nome é fundo de reserva, fundo de contingência, capital de garantia, contribuição de estabilização ou outro instituto. O nome importa menos do que a função, e a função é clara: criar uma camada de proteção financeira entre a ocorrência do evento danoso e a incapacidade do grupo de pagar.

A regulamentação também deveria exigir política clara de rateio e inadimplência. O mutualismo depende de regras objetivas sobre quem contribui, quanto contribui, quando contribui, como se apura o rateio, como se cobra inadimplente, quando se suspende a proteção, quando se exclui participante e como se faz a recomposição de reservas.  Sem isso, o sistema se torna fonte permanente de conflito. O associado precisa saber exatamente o que paga, por que paga e quais consequências terá se o grupo não alcançar suficiência financeira.

A auditoria deve compor esse mesmo eixo. Associações menores não devem ser submetidas ao mesmo custo de auditoria de grandes entidades nacionais, mas alguma forma de verificação externa precisa existir. A regulamentação poderia estabelecer níveis graduais: revisão contábil simplificada para entidades de pequeno porte; auditoria independente periódica para entidades médias; auditoria completa e relatórios técnicos mais robustos para associações de grande porte ou com exposição financeira elevada. O critério deve ser proporcional, mas não facultativo.

Também se deve discutir mecanismos de proteção contra eventos catastróficos. Incêndios em pátios, perdas simultâneas, acidentes com múltiplos veículos, eventos climáticos severos, concentração regional de riscos e ocorrências com terceiros podem superar a capacidade financeira ordinária de uma associação. Por isso, a regulamentação deveria exigir política específica para eventos extraordinários, incluindo gatilhos para uso de fundo de contingência, possibilidade de cobrança extraordinária, limites de exposição, mecanismos de compartilhamento setorial, contratação de proteção complementar e, eventualmente, criação de fundo garantidor coletivo.

Um fundo garantidor setorial, se bem desenhado, poderia se tornar uma inovação importante. Mas precisaria de governança própria, fontes de custeio, critérios de acionamento, limites de cobertura, auditoria, segregação, fiscalização e mecanismos de recomposição. Não pode ser apenas uma promessa política, precisa ser instrumento financeiro real.

11.4. Informação, fiscalização e transparência com o associado

O quarto eixo é a informação, pois a autogestão regulada só será viável se o regulador tiver acesso a dados consistentes. A associação deveria informar periodicamente o número de participantes, valores protegidos, arrecadação, inadimplência, eventos avisados, eventos pagos, eventos pendentes, reservas constituídas, despesas administrativas, saldos segregados, concentração de riscos, política de rateio, demonstrações contábeis e indicadores mínimos de liquidez. O PLP nº 83/2026 já prevê a apresentação periódica de informações financeiras, atuariais, contábeis e operacionais à SUSEP, aptas a demonstrar regularidade da gestão, suficiência de recursos, liquidez da operação e adequada condução das atividades.

A SUSEP não precisa regular os pesados apenas por presunção ou desconfiança, pode regular por dados. E, quando há dados, é possível construir fiscalização por risco, em vez de fiscalização meramente formalista. Mas a transparência não pode ser dirigida apenas ao regulador, o associado também precisa entender a operação. A regulamentação deveria exigir documentos claros, demonstrativos periódicos, assembleias de prestação de contas, divulgação de fundos, eventos pagos, eventos pendentes, inadimplência, despesas administrativas e critérios de rateio. A confiança no mutualismo depende de informação, o associado não pode ser tratado como consumidor passivo de um produto que não compreende. Se a lógica é associativa, ele precisa ter acesso real às informações essenciais do grupo.

Também seria recomendável classificar as associações por porte e risco, não faz sentido regular todas as associações de transporte de cargas da mesma forma. A norma deveria criar faixas proporcionais, considerando número de participantes, valor total protegido, arrecadação anual, abrangência territorial, concentração de risco, histórico de eventos, reservas e proteção de terceiros.

A proporcionalidade regulatória precisa sair do discurso e virar técnica normativa. Associações pequenas podem ter exigências simplificadas, desde que transparentes. Associações médias podem ter controles intermediários. Associações grandes ou nacionais devem cumprir exigências mais robustas de governança, auditoria, informações atuariais e reservas.

11.5. Terceiros, ANTT, CIOT, RC-V e seguros obrigatórios

O quinto eixo é a compatibilização externa do regime. A proteção mutualista dos pesados não pode ser regulamentada em isolamento, pois o transporte rodoviário de cargas já possui um ecossistema normativo próprio. Há obrigações perante a ANTT, normas sobre frete, CIOT, responsabilidade civil, fiscalização documental e seguros obrigatórios. Qualquer regime específico de PPM para cargas precisa dialogar com esse ambiente.

Esse ponto é especialmente sensível quando se trata de terceiros. O PLP nº 83/2026 propõe que associações exclusivas do transporte rodoviário de cargas possam garantir danos materiais e extrapatrimoniais causados a terceiros, e que o Certificado de Proteção Mutualista tenha eficácia equivalente à apólice de seguro exigida para o RC-V, para fins de fiscalização e comprovação perante órgãos competentes. A intenção é compreensível, mas a regulamentação precisaria tratar esse ponto com extremo rigor.

Terceiros prejudicados não são associados, não participam das assembleias, não aprovam regulamentos, não conhecem a política de rateio e não assumem voluntariamente o risco de insuficiência do fundo. Por isso, qualquer proteção com eficácia externa deve estar acompanhada de reservas mínimas, limites claros, procedimento de regulação, prazos de pagamento, canal de reclamação, demonstração de solvência e fiscalização específica. Sem isso, a equivalência funcional ao seguro será vulnerável a críticas jurídicas e regulatórias.

A regulamentação deveria prever, no mínimo, quais documentos serão aceitos para fins de fiscalização, em quais hipóteses o certificado mutualista poderá produzir efeitos, quais informações deverão constar do certificado, como se dará a comprovação perante órgãos competentes e quais limites haverá em relação a seguros legalmente obrigatórios. Esse eixo exigirá diálogo institucional com a ANTT e com outros órgãos públicos envolvidos na fiscalização do transporte rodoviário de cargas. A SUSEP não deve construir essa regulamentação sozinha, porque o transporte de cargas não se encerra no sistema securitário. Ele é também logística, frete, responsabilidade civil, fiscalização administrativa e proteção de terceiros.

11.6. Transição, fiscalização proporcional e saída ordenada

O sexto eixo é a transição. Há associações de transporte de cargas em funcionamento há muitos anos, com estruturas próprias, associados, fundos, regulamentos, passivos, contratos e realidades distintas. A regulamentação não pode tratá-las como se estivessem nascendo do zero, também não pode simplesmente aplicar sanções imediatas sem oferecer caminho de adequação. Uma boa norma deveria prever período de transição, plano de adequação, cronograma de implementação de governança, prazo para segregação de contas, atualização estatutária, criação de fundo, prestação inicial de informações e possibilidade de saneamento de irregularidades antes de medidas extremas. O objetivo da regulação deve ser trazer o setor para dentro de um ambiente controlado, não o empurrar para a clandestinidade.

Esse mesmo raciocínio deve orientar a disciplina sancionatória. Fraude, desvio de finalidade, confusão patrimonial, apropriação indevida de recursos e má-fé devem ser punidos com rigor. Mas irregularidades formais, insuficiências transitórias ou falhas sanáveis devem receber tratamento proporcional, com notificações, planos de correção, prazos de ajuste e acompanhamento regulatório. A sanção deve proteger o sistema, não destruir entidades viáveis por falhas corrigíveis. Esse ponto é especialmente importante em um setor que passará por transição regulatória. Muitas associações precisarão profissionalizar controles, ajustar estatutos, criar fundos, melhorar contabilidade e organizar informações. A regulamentação deve distinguir quem quer se adequar de quem usa a transição para perpetuar irregularidades.

Também seria adequado prever um regime de saída ordenada, pois algumas associações poderão não conseguir se adequar, e outras poderão optar por contratar administradora, transformar sua estrutura, migrar para outro modelo ou encerrar atividades. A regulamentação deveria prever regras para saída ordenada, proteção dos participantes, quitação de eventos pendentes, destinação de saldos, comunicação aos associados e prestação final de contas. A transição regulatória precisa prever não apenas entrada e permanência, mas também saída.

11.7. Uma agenda regulatória contínua

Por fim, a regulamentação dos pesados não deve nascer como norma fechada e imutável, pois o setor é complexo, heterogêneo e sensível. O CNSP poderia prever monitoramento periódico, revisão normativa, coleta de dados, avaliação de impacto e possibilidade de ajustes após determinado período de funcionamento, para que a regulação possa aprender com o mercado.

Esse conjunto de medidas demonstra que a defesa da autogestão não é defesa de ausência de regra. Ao contrário, um regime sério de autogestão para o transporte de cargas talvez exija regulamentação mais sofisticada do que o modelo geral, porque em vez de simplesmente impor uma administradora, será necessário regular a própria capacidade da associação de gerir riscos, recursos e responsabilidades.

A regulamentação específica dos pesados deve ser construída a partir da realidade do transporte, mas sem indulgência com a má gestão. Deve preservar a autogestão, mas exigir maturidade institucional. Deve reconhecer a história da categoria, mas olhar para o futuro. Deve proteger caminhoneiros e transportadores, mas também terceiros, órgãos fiscalizadores e a estabilidade do sistema. Se o CNSP conseguir fazer isso, o Brasil poderá construir um modelo regulatório inovador. Um modelo que não trate a administradora como única forma possível de controle. Um modelo que reconheça a legitimidade da autogestão quando acompanhada de governança, solvência, transparência e fiscalização. Um modelo que diferencie associação verdadeira de operação comercial disfarçada. Um modelo que, no futuro, poderá inclusive inspirar outras categorias econômicas organizadas em torno de mutualismo real.

Mas, para isso, é preciso abandonar tanto a resistência cega à regulação quanto o fetiche da uniformidade regulatória. O transporte de cargas não precisa de menos Estado, precisa de um Estado que compreenda o que está regulando. E uma boa regulamentação dos pesados deverá nascer exatamente desse reconhecimento.

12. Conclusão

A regulamentação específica da proteção patrimonial mutualista destinada ao transporte de cargas não é favor regulatório, concessão política, privilégio setorial ou tentativa de afastar a supervisão estatal. É cumprimento da lei.

A LC 213/2025 não apenas reconheceu a proteção patrimonial mutualista no âmbito do Sistema Nacional de Seguros Privados. Ela também identificou que o transporte de cargas exige tratamento próprio, ao determinar, no §3º do art. 88-D do Decreto-Lei nº 73/1966, que a operação destinada exclusivamente a esse segmento deverá ter regulamentação específica pelo CNSP, e essa previsão não pode ser tratada como ornamento legislativo.

O transporte rodoviário de cargas não é um detalhe lateral do mercado de proteção patrimonial mutualista. É um setor essencial à economia brasileira, formado por caminhoneiros autônomos, pequenos transportadores, empresas familiares, cooperativas, associações regionais e operações de abrangência nacional. O caminhão, nesse ambiente, não é apenas um bem de uso pessoal. É instrumento de trabalho, ativo produtivo, fonte de renda e elo de uma cadeia logística que sustenta abastecimento, indústria, comércio, agronegócio e consumo. Regular esse setor como se fosse apenas uma versão mais cara da proteção de veículos leves seria erro técnico, jurídico e econômico.

A administradora pode ser solução adequada para muitas operações de PPM, especialmente onde há necessidade de profissionalização externa, separação entre entidade e gestão, escala operacional e maior padronização. Mas não deve ser transformada em dogma regulatório. No transporte de cargas, a autogestão regulada aparece como alternativa juridicamente legítima, desde que acompanhada de requisitos robustos: conselho próprio, segregação patrimonial, contas bancárias específicas, registro contábil independente, fundo de reserva, fundo de contingência, política de rateio, auditoria proporcional, prestação periódica de informações à SUSEP e responsabilização pessoal dos gestores.

Autogestão não é informalidade, autogestão responsável é justamente o contrário: é a assunção direta da responsabilidade pela operação. Quem arrecada, presta contas. Quem administra, segrega. Quem rateia, demonstra critérios. Quem liquida eventos, comprova capacidade. Quem decide, responde. Esse é o modelo que precisa ser debatido com seriedade.

A pauta dos caminhoneiros também não surgiu agora. O PL nº 4.844/2012 já demonstrava, muito antes da LC 213/2025, que o transporte de cargas possuía uma agenda própria de reconhecimento associativo, fundo comum e direitos e obrigações recíprocas. O PLP nº 83/2026, por sua vez, representa tentativa mais recente de adaptar essa agenda ao novo ambiente regulatório, propondo autogestão regulada, dispensa de administradora, governança mínima, segregação patrimonial e prestação de informações à SUSEP.

A economia solidária também entra nesse debate como elemento relevante. Não como atalho para escapar da lei, mas como fundamento institucional complementar para demonstrar que muitas associações de caminhoneiros possuem matriz autogestionária, cooperativa, associativa e produtiva. A economia solidária não substitui a regulamentação específica pelo CNSP, mas pode ajudar a orientar uma regulação mais aderente à natureza dessas entidades.

Por isso, a eventual postergação da pauta pela SUSEP deve ser analisada com cautela. Se o adiamento significar prudência, escuta qualificada e disposição para construir uma norma própria, proporcional e tecnicamente madura, pode ser positivo. Melhor adiar uma norma ruim do que criar, às pressas, uma regulamentação incapaz de compreender a realidade dos pesados. Mas, se a retirada do tema da agenda prioritária significar simplesmente empurrar o problema para um futuro indefinido, sem cronograma, sem grupo técnico, sem transição e sem segurança jurídica mínima, a prudência regulatória se converterá em omissão regulatória. E omissão, nesse setor, não produz estabilidade. Produz deslocamento do conflito.

Quando o regulador não responde, o mercado procura o Congresso. Quando o Congresso não resolve, busca-se medida provisória. Quando a interpretação administrativa ameaça esvaziar a norma especial, buscam-se pareceres da AGU, consultorias legislativas e, em último caso, o Judiciário. Esse movimento já está em curso. A multiplicidade de frentes abertas pela categoria dos transportadores não é sinal de desorganização. É sintoma de uma lacuna regulatória que precisa ser preenchida.

A pior solução seria deixar o transporte de cargas preso entre uma lei que prometeu tratamento específico e uma regulação que ainda não veio. Isso não trará mais segurança. Trará mais incerteza, mais judicialização, mais pressão política, mais insegurança para terceiros, mais fragilidade para associações e mais instabilidade para um setor essencial.

Depois de quase duas décadas defendendo juridicamente associações de caminhoneiros e transportadores, é possível afirmar com segurança: essa categoria não pede salvo-conduto para informalidade. Pede que o Estado compreenda sua realidade antes de impor sobre ela um modelo desenhado para outro mercado.

A regulamentação específica dos pesados pode inaugurar uma nova fase do mutualismo associativo no Brasil. Uma fase em que o Estado deixa de tratar todos os modelos como ameaça e passa a diferenciar o associativismo verdadeiro da operação irregular; a autogestão responsável da improvisação; o fundo mutualista transparente do caixa opaco; a categoria produtiva organizada da venda disfarçada de seguro.

Se bem construída, essa regulamentação poderá beneficiar não apenas os caminhoneiros. Poderá abrir caminho para uma nova compreensão regulatória de outras categorias econômicas que se organizam por mutualismo, cooperação e autogestão real.

Referências Bibliográficas e Documentais

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BRASIL. Lei Complementar nº 213, de 15 de janeiro de 2025. Altera o Decreto-Lei nº 73/1966 para dispor sobre sociedades cooperativas de seguros e operações de proteção patrimonial mutualista. Brasília, DF: Presidência da República, 2025.  

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CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei Complementar nº 83, de 2026. Altera o Decreto-Lei nº 73/1966 para instituir regime regulatório específico aplicável às operações de proteção patrimonial mutualista destinadas exclusivamente ao transporte de carga. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2026.  

CONSELHO NACIONAL DE SEGUROS PRIVADOS. Resolução CNSP nº 491, de 4 de maio de 2026. Estabelece as normas gerais aplicáveis às operações de proteção patrimonial mutualista. Brasília, DF: CNSP, 2026.  

CONSELHO NACIONAL DE SEGUROS PRIVADOS. Resolução CNSP nº 492, de 4 de maio de 2026. Estabelece as normas gerais aplicáveis às sociedades cooperativas de seguros e dá outras providências. Brasília, DF: CNSP, 2026.  

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS. Publicadas as normas que regulamentam proteção patrimonial mutualista e cooperativas de seguro. Brasília, DF: SUSEP, 6 maio 2026.  

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS. Despacho/manifestação sobre subsídios ao Plano de Regulação de 2026 e regulamentação específica da proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga. Documento analisado pelo autor, 2026.

AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Piso Mínimo do Frete e CIOT. Brasília, DF: ANTT, 2026.